关于报送对环境保护法修正案（草案）意见和建议的函

　　全国人大常委会法制工作委员会：
　　全国人大常委会20xx年8月对《环境保护法修正案(草案)》一审之后，及时公布，公开向社会征求意见。环境保护部高度重视，先后召开省级环保部门、市县级环保部门、企业代表、环保专家、环保组织代表等各类座谈会，并通过环境保护部门户网站和《中国环境报》等平台，组织专题讨论，征求系统内外意见。各方面人士对草案做了认真分析和研究，提出了许多重要意见。在此基础上，我部形成了关于《环境保护法修正案(草案)》的意见和建议。
　　附件：1.关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见
　　2.社会各界和环保系统关于《环境保护法修正案(草案)》的具体建议
　　环境保护部
　　20xx年10月29日
　　附件1：
　　关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见
　　全国人大环资委通过调研、座谈等多种方式，听取有关方面意见，做了大量工作，提出了《环境保护法》修正案草案。环保部门对环境保护法的修改态度始终是积极的，并配合环资委做了前期基础性工作。
　　全国人大常委会对草案一审之后，及时公布，公开向社会征求意见。环保系统对此高度关注。环境保护部先后召开省级环保部门、县市级环保部门、企业代表、环保专家、环保组织代表等各类座谈会，并通过环保部门户网站和《中国环境报》等平台，组织讨论，征求系统内外意见。大家对草案做了认真分析和研究，提出了许多重要意见。
　　综合环保系统和有关方面的意见，普遍赞成修改环境保护法，对其充满期待。各级环保部门和大多数专家学者认为，目前的草案主要存在以下问题：
　　一、在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障
　　回顾过去30多年的发展，展望今后发展方向，环境保护法的修改，必须统筹处理好经济发展与环境保护的关系，按照生态文明建设的理念、原则和要求，坚持在发展中保护、在保护中发展，走代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，努力实现全面、协调、可持续的发展。草案虽然提出了有关理念，但并未提出具体的保障措施和程序规则。
　　草案在第4条提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念。如能得到具体的制度保障，这无疑是一个进步。但是，在具体制度设计上，这一理念没有得到充分贯彻。比如，草案删除了现行法律第4条关于“环保规划必须纳入国民经济和社会发展计划”的规定，并在第12条规定“根据国民经济和社会发展规划纲要，编制国家环境保护规划”。
　　二、在合理界定环境保护法与专项法的关系上，基本定位不够清晰
　　《环境保护法》在环境保护法律框架体系中处于基础性、综合性地位。《环境保护法》与各专项法律在调整对象上，应当有合理的区分。具体来说，各专项环保法律应当以企业事业单位为其主要调整对象，而《环境保护法》则不宜再以企业事业单位为其主要调整对象。
　　在此基础上，《环境保护法》的主要内容应当包括环保理念、基本原则、基本体制、政府责任、公众权益保障、社会参与机制、企业的基本义务、环境经济政策、通用的处罚规则等，而针对企业的具体监管措施应当主要留由其他专项环保法律或者行政法规规定。
　　目前草案的定位不够清晰，法律之间的衔接问题没有合理解决。草案的整体架构和规范内容没有体现“综合法”的特点，其调整对象与水、大气、固体废物等专项环保法律存在交叉，规定的主要制度与专项法律的相关规定重叠，在若干具体条款上出现冲突情形。
　　三、在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击
　　按照有关法律法规和国务院确定的“三定”方案，环保部门和其他有关部门在环境保护方面，形成了一整套监管体制，总体上看是有效的，当然也存在一些职能交叉问题。从未来的改革方向看，环保部门更多地履行综合宏观的职能，主要应当体现在环境标准、规划、监测、信息等方面的统一监管上。
　　目前草案对监管体制做了重大改变。如第10条规定环保部门“会同有关部门”制定排放标准、第11条规定环境保护部“会同有关部门”建立监测制度、第19条规定由“发展改革部门”提出总量控制指标分配意见等修改条款，不仅与现行有效的职责分工和管理体制相违背，而且弱化了环保部门的综合宏观职能，将对环保工作带来不利影响。
　　四、在对待各地方各部门的环保实践上，草案没有充分吸收成功经验
　　目前草案没有将那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果和国际经验，纳入到修改后的《环境保护法》中。比如可持续发展、市场手段、排污许可、战略环评、公众参与、环境权益、公益诉讼等。目前草案对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的有关修改内容，与水、大气等单项环保法律的规定、与目前环境管理工作实际不一致。
　　建议全国人大立法工作机关，统筹考虑中国特色社会主义事业总体布局的最新部署，广泛体现人民群众对环境保护的新期待，充分吸收社会各界提出的意见和建议，对目前草案做进一步修改、论证和完善。
　　附件2：
　　社会各界和环保系统关于《环境保护法修正案(草案)》的具体建议
　　一、需要补充的环境管理制度和措施(10项)
　　1、保障公众环境权益
　　2、跨部门、跨区域的环保协调机制
　　3、乡镇政府的环境管理
　　4、政策制定过程的环境影响论证
　　5、环境质量状况评价指标体系
　　6、环境功能区划、生态功能区划
　　7、污染物总量控制与环境质量管理
　　8、排污许可、排放指标交易
　　9、环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策
　　10、生态补偿机制
　　二、需要完善的环境管理制度和措施及相关规定(14项)
　　1、环境标准：由草案规定的“环保部门会同有关部门制定”，恢复为现行法律关于“环保部门制定”环境标准的规定。
　　2、环境基准：建议表述为“国家鼓励开展基准研究”，或者表述为“环保部门组织制定环境基准”。
　　3、环境监测：由草案规定的“环保部门会同有关部门制定监测制度和规范”，恢复为现行法律规定的“环保部门制定监测制度和规范”。
　　4、环境信息发布：补充规定县级以上地方环保部门统一发布本辖区环境信息。
　　5、环保规划：建议恢复和保留现行法律第四条关于“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划”的规定;或者将草案中“根据国民经济和社会发展规划编制环保规划”，修改为“环保部门会同有关部门，与国民经济和社会发展规划纲要同步编制国家环保规划”。
　　6、总量控制指标分配：由草案规定的“由国家发改委提出”，按照历史和现实，改为“由环保部提出”，从而维护国家现有的环保工作格局，保持总量控制工作的一致性。
　　7、排污收费：现草案中“征缴费用”的表述不准确，改为“缴纳排污费”或“缴纳环境税费”。关于排污费的使用方向，增加用于监察、应急等能力建设。
　　8、“三同时”：一是将建设项目“污染防治设施”，改为“环境保护设施”;二是删除擅自拆除、闲置污染防治设施只有“超标”才能处罚的限制条件。
　　9、限期治理：删除限期治理计划的规定，并明确限期治理后的法律后果。
　　10、现场检查：删除检查内容的规定，留待部门规章和规范性文件中规定。
　　11、环境应急：明确和突出企事业单位的主体责任。
　　12、土壤环境保护：增加污染场地再开发利用的环保规定;增加污水处理厂污泥处置的规定。
　　13、国际合作：增加环境保护国际合作原则和国内履约的规定。
　　14、生态保护：修改“环境”的定义，适当扩展和包容部分先前没有纳入的环境要素;增加生物多样性保护、生物安全的内容;增加自然保护区、风景名胜区内环境保护和污染控制的内容。
　　三、关于法律责任部分的修改建议(10项)
　　关于《环境保护法》中法律责任部分的修改，应当注意处理好适用对象和适用规则两个基本问题，从两个方面进行合理设计和安排。
　　第一，避免重复性规定：针对企业事业单位的常见环境违法行为，由于各专项环保法律中对其法律责任已有具体规定，《环境保护法》无需作重复性的规定。
　　第二，补充通用性处罚规则：作为环境保护领域的基本法律，《环境保护法》的法律责任部分应当主要规定通用性处罚规则，这些规则同时也应当是对各专项环保法律中的法律责任部分的补充性规定。
　　建议在法律责任部分补充以下10个方面的通用性处罚规则：
　　1.“双罚制”：不仅处罚违法企业，而且处罚企业负责人和其他责任人员。
　　2.按日计罚：针对连续性环境违法行为的“按日计罚”规则。
　　3.生态损害：明确将生态损害纳入环境污染损害的赔偿范围。
　　4.民事责任形式：补充环境污染损害的民事责任承担方式，明确恢复原状、生态修复、环境功能替代等责任形式。
　　5.举证规则：明确环境污染损害诉讼中的举证责任倒置规则。
　　6.损害评估鉴定：增加环境污染损害的评估鉴定机制。
　　7.环境公益诉讼：根据新修订的《民事诉讼法》关于公益诉讼的授权性条款，明确规定有关环保机关和社会组织针对损害环境公共利益的行为，提起环境公益诉讼的资格。
　　8.行政强制措施：根据《行政强制法》的有关规定和环境执法监管的实际需要，增加对某些重大环境违法行为，实施查封、扣押等强制措施。
　　9.治安处罚：根据《治安管理处罚法》有关破坏环境行为的条款，作出衔接性的规定。
　　10.环境犯罪：根据《刑法修正案(八)》关于严重污染环境犯罪行为的条款，作出衔接性的规定。