电力企业经营管理中分层授权的意义

　　摘要:授权是企业经营管理工作中的重要内容和手段，本文通过对授权在民法、行政法领域概念的对比，进一步理解授权在民法体系中的法律内涵，并根据现代电力企业经营管理特点，分析分层授权的意义及存在风险，进一步提出风险防控措施。
　　关键词:授权；代理；分层授权意义；风险防范
　　一、授权的法律内涵
　　＂授权＂既是一个管理学概念，也是一个法律概念。从字面上看，＂授权＂是指把权力授予或委托给他人或机构代为执行。遵循本文题目的框架，本文将从法律角度阐述＂授权＂的世界观内涵；并从管理的角度探讨授权风险控制的方法论外延。
　　(一)民法上授权的内涵
　　从民法的视野来看，自《民法通则》，到《合同法》，再到《民法总则》，＂授权＂的概念都是以代理行为的表述出现的，根据《民法总则》第一百六十五条的表述，授权行为是代理关系产生的基础，即代理权的一种授予行为。在实践中，＂授权＂、＂委托＂等法律概念常有混同之现象。实然，从权利的来源来看，授权有单方行为说与双方行为说之区别，单方行为说认为，＂授权是有相对人的单方法律行为，即授予代理权的意思表示，于相对人了解(对话)或者到达相对人(非对话)时即发生授权的效力，不以相对人的承诺为必要。＂双方行为说又称委托契约说，即在委托关系中，需委托人和受托人意思表示一致，代理关系才能产生。由此不难看出，＂授权＂一词更契合单方行为说，而＂委托＂一词更契合双方行为说，但无论如何，＂授权＂与＂委托＂作为代理权的权利来源已得到通说的肯定。
　　(二)行政法上授权的内涵
　　相较于民法领域对＂授权＂与＂委托＂概念的趋同，行政法领域对＂授权＂与＂委托＂却有明确区别。从行政法的视野来看，授权是根据具体的法律规定所享有的权利，可以以自己的名义实施行政职能，以自己名义对外承担法律责任；委托是行政机关以自己名义委托其他组织行使自己权利的行为，受托组织不可以以自己名义行使行政职能，须以委托的行政机关名义行使行政职能，由委托的行政机关对外承担法律责任。比较可知，行政法学界认为，授权行为名义主体与法律责任主体均为被授权人，而委托行为名义主体与法律责任主体均为委托人。再来看《民法总则》中对代理的定义：＂代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力。＂可知，民法中对＂代理＂的定义实际采纳了行政法中对＂委托＂的定义。需要说明的是，代理在发展过程中出现了＂隐名代理＂等特例，本文认为，＂隐名代理＂并非代理行为的变异，而是在＂代理＂概念框架下的特殊情形，在此不做研究与赘述。鉴于本文研究对象＂现代电力企业＂是私权利主体，本文也在民法框架下研究＂授权＂的概念，即：等同于＂委托＂行为，将＂授权＂作为代理权的权利来源。
　　二、现代电力企业经营管理中分层授权的意义
　　作为关系国计民生的重要行业领域，电力行业经过40年的发展和积累，工艺技术突飞猛进，生产指标不断优化，经营管理日趋规范，形成了比较成熟、相对固定的生产经营管理体系。但同时，大规模、高速度的电源点建设，使得国内电力市场供需不平衡，市场竞争加剧，经营形势日益严峻。面对复杂的市场竞争，需要根据现代电力企业经营管理中一些特点，深入推进分层授权，使领导人员分身有术，同时充分调动全体员工的工作热情，提高工作效率，最大限度地提升企业经济效益和社会效益。
　　(一)现代电力企业经营管理的特点
　　一是，上下游业务结构较为单一，生产经营模式固化，在市场营销、招投标方面存在的风险较小，因而签订的合同也多使用规范文本，需要针对不同合同内容进行研究决策的情况较少；二是，处于垄断行业，且受先天因素影响，电力企业去行政化一直没有完全实现，加之近年来中央加快国有企业改革发展的大环境下，电力企业在做大做强的同时，行政化色彩仍较为浓厚；三是，电力企业在快速发展的过程中，投资建设了相关产业，虽经过＂主多分开、主辅分离＂、＂减少管理层级＂及＂三供一业＂分离移交等，仍在一定范围内存在非主营业务，这些产业持续健康发展，需要主业从财力、物力、人力上给予支持；四是，根据中央《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》，大型电力企业集团在国资委主导下，迅速推进整合重组，使得业务板块大幅增加，如原国电集团与神华集团重组成立国家能源投资集团，产业涉及煤炭、电力、运输、煤制油化工等多板块，提升统一管理调度水平，发挥区域协同优势，需要领导层投入大量精力，创新性地开展工作。
　　(二)分层授权模式及其意义
　　综合分析现代电力企业经营管理的特点，结合授权的法律内涵及现代企业管理中＂授权管理＂的研究成果，现代电力企业从管理层级、业务模式和管理体制上，都应倡导并实施分层授权管理模式。1.从管理层级看，现代电力企业普遍存在系统内管理层级较多的情况，这就决定了现代电力企业需要实施纵向的分层授权。如国电宁夏分公司所属上市公司英力特化工，下设热电分公司、氯碱分公司、电石分公司、树脂分公司及一家独立法人单位(青山宾馆)，根据现代法人治理要求，必须健全法人治理结构，细化不同治理主体的权利清单，实施分层授权，才能减少管理层级，优化管理流程，提升组织运转效率。同时，避免法人人格否定，使法人独立承担法律责任。2.从业务模式看，现代电力企业业务板块大幅增加，这就决定了现代电力企业需要适度横向的分层授权。企业领导人员自身能力和精力有限，不可能全面深入掌握每个业务板块的管理要求和知识结构，实施横向分层授权，可以让专业的人做专业的事，也避免领导人员凡事均亲力亲为，抓大也不放小，最后却＂出师未捷身先死＂。同时，授权可以调动各级管理人员的工作积极性，有力于企业培养一批有能力、有担当的中坚力量，不会像诸葛亮治下的蜀国，在诸葛亮倒下后蜀中无大将，成为三国霸主中最先灭亡的一个。3.从管理体制看，现代电力企业行政化色彩较为浓厚，这就要求现代电力企业不同层级人员权力分配上的分层授权，以推进建立现代企业管理机制。分层授权可以使权力更均衡地在企业内进行分配，避免领导人员专权。同时，授权使员工参与决策，帮助员工改变被动完成领导交办事务的工作模式，对员工的工作激励、组织承诺、工作满意度、工作绩效等都有积极影响，被授权的员工更富有挑战精神和合作意愿。
　　(三)在分层授权基础上的其他授权模式
　　探讨完现代电力企业分层授权的管理模式后，笔者认为需简要描述一下在分层授权基础上的其他授权模式。首先，现代电力企业的业务过程中，多使用格式合同，这就要求授权时应当以一般授权为主，特别授权为辅；其次，现代电力企业业务板块的增加，要求授权时应当以限定范围授权为主，全权授权为辅；再次，现代电力企业参与市场竞争行为日益增加，不可控因素较多，要求授权时应当以短期授权为主，长期授权为辅。
　　三、现代电力企业经营管理中分层授权的风险及防控
　　(一)现代电力企业经营管理中分层授权易产生的风险
　　分层授权虽然可以提高经营效率，明确法律职责，但其风险也是显而易见的，主要体现在法律层面和管理层面两方面。1.法律层面的风险：分层授权容易产生无权代理、越权代理等瑕疵行为：无权代理顾名思义是在没有代理权的前提下实施的代理行为，越权代理顾名思义是超越代理权限的代理行为。无权代理与越权代理虽然并不必然使代理行为无效，但其对公司利益的损害是显而易见的，并且，在实践中，相对方常以表见代理作为抗辩，要求被代理人承担连带责任，造成公司承担不必要的损失，增加不必要的诉累。2.管理层面的风险：公司对于授权工作的管理上常存在各项漏洞，具体表现在：授权管理制度的缺失，内控制度中对授权要求的缺失，授权岗位缺乏独立性，授权办理程序不规范，授权书中内容存在缺陷，无法明确授权行为的责任主体是授权人还是被授权人等。管理的漏洞常引发法律风险，因此，分层授权法律层面风险与管理层面的风险是相伴相生，相辅相成的。
　　(二)现代电力企业经营管理中分层授权的风险控制
　　1.将授权管理纳入合规管理体系。订立完备的授权管理制度，将授权管理纳入合规业务管理流程。用制度规范代理行为，对授权代理人的产生范围、任用条件，授权委托书的发放和管理，特别是对被授权代理人的权利义务，结合企业实际情况予以明确，同时制定有效的监督、制约及奖惩制度，对正确行使权力的人员予以奖励，对损害公司利益的人员视情节轻重予以惩处。2.通过培训培育授权文化。授权是法律行为，也是一种管理行为，在授权监控目标、流程、组织、制度建设完成后，要将授权与授权监控理念融入企业文化。通过培训，使企业中高层管理人员，特别是高层管理人员，重视授权管理，使其会＂授权＂，即知道授权给谁？授哪些权？如何授权?授权后如何进行监督和控制。也使得被授权人提高履职能力，在责、权、利相统一的构架下，积极正确行权履职。3.规范授权委托书管理。一是，规范授权委托书格式，特别是法定代表人授权委托，均应采用书面形式，明确代理人、代理事项、权限和期限，防止代理人因授权委托内容不明而从事损害企业利益的活动。二是，根据前述分层授权基础下其他授权模式，坚持一般授权为主、特别授权为辅，限定范围授权为主、全权授权为辅，短期授权为主、长期授权为辅的授权原则。对于需要经常、反复处理相同或类似业务的人员，在一定授权额度内可为其发放长期授权委托书，在一定期间内代理人的代理行为有效；对于临时性、偶发性或特别重大事项发放一次性授权委托书。三是，对授权委托书的执行情况进行跟踪检查，严格履行授权委托书的登记、备案、注销、归档手续，同时密切关注代理人岗位变动情况，对代理权丧失的，要及时收回授权，以免出现无权代理、表见代理，损害被代理人利益的情况。4.关注授权管理的重点问题。一是合理授权，可授权的工作应该是下属可以做到或通过努力便能做到的＂管理性＂工作，在这基础上授权后不会导致局面受影响，应尽量授权；而诸如重大决策、财务审批权、人事权等具有＂处分＂性质的工作，则最好不往下授权。二是择人授权，被授权对象应该德才兼备，有积极的工作热情，勤于付出，勇于负责。必须了解和掌握代理权责及被授权业务涉及的专业知识。同时，对员工进行培训并考核合格，是其获得授权的前提。三是授权监管，不受制约的权力多引发权力的滥用，授权并不等于完全放权。要建立行之有效的监管机制，未经授权人同意，被授权人不得私自转委托，不得在代理事务的过程中接受正常报酬以外的其他利益，代理工作或代理关系结束后，应及时报告代理事务完成情况，做到闭环管理。
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