实施水利工程管理体制改革的思考

　　实施水利工程管理体制改革的思考  　为达到加快水利工程管理体制改革，促进水利工程管理单位健康发展，实现水资源可持续利用的目标，笔者结合水利工程管理工作实践，就如何加快水利工程管理体制改革，分析了制度改革的主要问题，并提出解决这些问题的措施。
　　2.水利工程管理体制改革中存在的主要问题
　　2.1 传统观念和管理方式问题
　　在水利系统中，特别是基层水利工程管理单位，很大程度上还停滞在原有的思维观念中，商品生产和工程建设严重依靠上级行政命令，管理模式粗放，单位职工工作效率低，水土资源的综合经济收益率不好，注重社会效益的发挥而忽视了自身经济实力的壮大等现象依然存在。
　　2.2 管理体制问题
　　在水利工程的管理体制中分为中央管理和地方管理。地方管理的水利工程管理单位的行政管理权属地方各级人民政府的水行政主管部门，业务管理权属地方灌区管理部门或跨行政区域的共同上一级灌区管理部门。由于行政主体和业务主体的分离，形成了条块分割、政企不分、政事交叉、职责不清的管理体制。经常出现对水资源的统一管理权、水政渔政的执法权和管理权、防洪安全的执法权和管理权等工作的错位或缺位，在水利工程管理机构和编制、灌区输供水时空分布、灌区水价核定、水费计收体制、水利工程管理或养护、供水收益分配等方面尚存在着诸多矛盾。
　　2.3 运行管理机制问题
　　首先是水价的运行机制问题。按照国务院《水利产业政策》的要求，各水利工程管理单位均按照政策规定并结合自身实际，实施了水价成本测算。这一政策实施六年来，绝大多数水管单位均不能按照测算审批的成本水价计收水费，普遍的实收水价只占成本价的40%左右，导致水管单位亏损、职工生活贫困、职工队伍不稳定。其次是水利资产收益划分机制问题。在水利工程的单项或单位工程资产中，公益性资产和经营性资产各自所发挥的效益很难用准确的数据进行价值定量，以至难以区分其社会效益和自身经济效益。第三是水利工程的管理和养护机制问题。我国大中型水利工程或灌区大多数都是在上世纪五十至七十年代建成的，经过几十年的运行，水利工程老化失修，跨塌水毁严重，水的利用率低，水资源损失浪费惊人，并且存在重大的水利工程安全隐患。第四是运行管理经费的问题。水管单位在防洪、排涝管理和商品生产经营活动的过程中耗费大量的人力、物力、财力，而水商品的价格一直不到位，国家对公益性支出又不予补偿，导致水管单位的运行管理经费十分短缺。五是水管单位性质问题。水管单位的性质经历了事业单位、企业管理、生产型事业单位的过程，长期实行自收自支、以收抵支的预算管理形式，没有得到科学、客观、合理的准确定位，靠水管单位的经营性收入来补偿公益性和经营性的支出是不合理的，也是补偿不了的。
　　3.实施水利工程体制改革的主要措施
　　3.1 转变观念，转变思维方式，适应形势的发展
　　水利工程管理体制改革的首要前提是改革不适应市场经济形势发展的陈腐观念，通过改革的手段，彻底改革不适应市场经济的观点、方法，树立长期发展的战略思想，制定切合实际的中长期发展规划，一切以经济建设为中心，一切以经济效益为出发点，合理配置和优化利用水土资源、人力资源，不断提高工作效率，才能摆脱水管单位举步维艰的困境，才能在本世纪的前20年实现水利人的小康目标。
　　3.2 准确确定水管单位性质，建立符合实际的补偿机制
　　理顺水利工程管理单位体制的重点在于对水管单位的准确定性，必须按照政策，结合实际，做到准确定性。在公益型、经营型和准公益型三类不同性质界定清楚后，绝大多数水管单位均属于准公益型水管单位，而情况最为复杂的也是这一类。由于准公益性水管单位既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、发电等经营性功能。因此，要以科学的、客观的、实事求是的态度确定划分公益型和经营型的方法。经过科学的划分后，明确各级财政补贴的份额和自收自支的范围、用途、人员、标准，同时建立健全水管单位的养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金等制度，使职工的生产岗位进的来、走的出，退休有所养、下岗有去处。
　　3.3 建立新的运行机制，符合生产发展的客观要求
　　（1）在水价的形成机制上按照统一政策，重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价，调整实际执行水价，对农业灌溉用水的水价实行小步快跑的办法，加快水价调整进程。使水价的形成机制、调价机制和管理机制科学化、制度化、规范化，充分反映价值规律和市场供求关系，适应新形势的发展要求。
　　（2）在水费的征管机制上，按照先服务、后收费的政策，不再完全依靠地方政府，减少征管环节，明确征收主体；做到供需直接见面，实行合同制供水，收费到基层。同时，按照水利部两改一提高的总体要求，组建农民用水者协会，真正走出一条政府为主导、協会为主体，用水户共同参与的民主化管理的路子，形成供水、管水、收费一条龙服务，真正做到服好务，收好费。
　　（3）在农业用水机制上，水利工程管理单位一定要加快计量用水和节约用水的建设，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施，改革长期以来实施的按亩收费方式，实行按方计量收费，用基本水量收基本水费、超额用水累进加价的办法，促进节约用水工作向纵深发展。
　　（4）在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍，实行企业化和市场化运作，专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修，将水利工程管理和养护维修分离，既可精简水管单位人员，节约维修养护经费，又可以提高维修质量，缩短工期，充分发挥工程的运行效益。
　　（5）在资产管理机制上，水行政主管部门和各级地方财政部门必须制定相关的管理规定，严密关注国有资产的保值增值，实施动态和静态的管理。水利工程管理单位有责任和义务管好用好现有的水利资产，建立健全严密的监督机制和运行管理机制。
　　3.4 建立新的运行机制，符合生产发展的客观要求
　　（1）在水价形成机制上按照统一政策，重新核定工业、农业、居民生活、生态环境等分类成本水价，调整实际执行水价，对农业灌溉用水的水价实行小步快跑的办法，加快水价调整进程。
　　（2）在水费的征管机制上，按照先服务、后收费的政策，不再完全依靠地方政府，减少征管环节，明确征收主体；做到供需直接见面，实行合同制供水，收费到基层。同时，一定要因地制宜的建立乡镇或村社用水户协会或支渠管理委员会，由乡镇或灌区的水利管理站牵头，负责供水、管水、收费，解决供用水的纠纷，形成一条龙服务，真正做到服好务，收好费。
　　（3）在农业用水机制上，水利工程管理单位一定要加快计量用水和节约用水的建设，在干渠的直灌斗渠和支渠及重要的分水节制闸安装计量用水设施。
　　（4）在维修养护机制上建立专业的水利工程养护维修队伍，实行企业化和市场化运作，专门负责水利工程设备、设施、渠系工程的养护维修，将水利工程管理和养护维修分离，既可精简水管单位人员，节约维修养护经费，又可以提高维修质量，缩短工期，充分发挥工程的运行效益。
　　（5）在资产管理机制上，水利行政主管部门和各级地方财政部门必须制订相关的管理规定，严密关注国有资产的保值增值，实施动态和静态的管理。