浅谈律师参与政府法律顾问服务的思考

　　2014 年5 月，南昌市委、市政府以两办名义联合下发了《关于普遍建立法律顾问制度加快推进法治南昌建设进程的意见》，明确了南昌市推进普遍法律顾问制度的具体目标和任务，并就法律顾问制度的实施先后出台了相关实施文件。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出的积极推行政府法律顾问制度、坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快了南昌市推行普遍建立法律顾问制度的步伐。目前，南昌市已经实现了市、县、乡三级法律顾问全覆盖。
　　普遍建立政府法律顾问制度对律师行业的影响作为政府法律服务的主力军，律师行业随着政府法律顾问制度的全面推进，迎来了难得的发展机遇。作为政府法律顾问的中坚力量，律师必须承担起更多社会责任，发挥更大的法治建设作用。
　　第一，政府法律顾问是法治政府建设的重要力量。推进依法治国，要求政府的一切活动必须置于法律的控制和约束之下，有权不能任性、违法就要承担相应法律责任。如果行政机关不能依法行政，公共事务就不能依法管理，政府就会陷入执政窘境。构建政府法律顾问制度，通过让政府法律顾问全面介入政府决策、行政、执法领域，积极参与突发事件应对，能够有效解决依法行政进程中的问题，提高政府依法执政能力，进一步推进法治政府的建设。
　　第二，政府法律顾问是法治领导决策的重要参谋。通过政府法律顾问提前介入行政决策，提升决策合法性、科学性。随着政府法律顾问制度的普遍建立，通过吸收专家和律师参与法律顾问工作，政府法律顾问可以为各级政府决策提供专业法律意见和建议，提升行政决策的合法性和行政的合理性。可以有效降低决策风险和成本，提高决策质量，集中民智、凝聚民力、体现民意。
　　第三，政府法律顾问是依法行政的重要助手。2011年，南昌市首先在信访接待工作中建立律师信访接待制度，通过引入律师参与信访接待和纠纷处理，取得了良好的社会效果。事实表明，信访案件让政府法律顾问介入，其效果明显好于政府部门的直接处理，极大地减少了政府官员和上访人员之间的对抗。这中间固然有法律顾问善于解决争议的专业特长因素，更有法律顾问类似第三方角色的因素。
　　律师服务法治政府建设应具备的素质
　　政府法律顾问工作，涉及万千大众、事关政府依法行政的公信力。作为出任政府法律顾问的律师，要在政府法律顾问工作中，做好政府领导依法行政的助手，政府合法决策的参谋，使政府在全面建设法治社会中有更大作为。要履行好顾问职责，律师必须全面提升自身法律素养，全面丰富政策、法律知识，熟悉政府相关职能和行政程序，提高自身解决行政法律实务的能力。
　　1、拥有浓厚的法治思维。法治社会的建立，需要拥有法治思维的政府;如果顾问律师法治思维缺乏，必然无法真正深入领会法治社会的深厚内涵。在具体工作中，就难免失之于偏。只有将理论联系实际，将生涩的法律条文在政府法律实务中融会贯通，才能将无情的法律和有情的政府有效结合，帮助政府更好地服务于社会。从而助推有限政府、透明政府、责任政府和诚信政府的落地、生根。
　　2、拥有良好的统筹能力。政府工作包罗万象，律师良好的统筹能力是出任政府顾问的基本要求。在政府规章或规范性文件的起草过程中，保持政策和法律的平衡。在政府法律事务的处理过程中，如何在多个法律角度下，系统性思考问题、解决问题，避免按住葫芦起了瓢的尴尬境地;特别是协助政府在贯彻政策的同时守住依法行政的底线等方面;如果顾问律师缺乏统筹能力，就可能挂一漏万。
　　3、拥有广阔的社会视野。顾问律师视野的开阔，需要丰富的人生阅历和律师执业经历。政府要解决的问题往往事关广大民众生活，政府法律顾问如果缺乏对社会的深刻了解，缺乏练达的沟通协调能力，机械地适用法律解决复杂的社会问题往往会事与愿违。律师只有厚积方能薄发，有为方能有位。
　　目前，政府法律顾问工作方兴未艾。但是，大多数律师的执业经历更多的是服务于民事主体，参与的多是诉讼类法律事务。担任政府法律顾问，对于广大律师而言更多的是新娘初嫁。随着法律顾问制度的普遍、深入推进，政府法律顾问服务需求将会出现爆发式增长，在当前难得的历史机遇面前，需要我们更多地丰富自我、成熟自我，惟有如此才能赢得更多的发展机会。
　　在前进中完善政府法律顾问制度
　　律师参与政府法律顾问服务，自上世纪80 年代以来，历经30 余载的发展，已经由虚到实，由点及面，从简单咨询向全面参与发展。律师参与政府法律顾问工作正逐渐扩大到参与行政规范性文件制定、规范行政行为、重大行政决策、群体性纠纷处理等工作中。党的十八届四中全会明确提出积极推行政府法律顾问制度，如何让更多的优秀律师积极参与政府法律顾问工作，关乎这一制度是否得到真正落实。
　　目前，在政府法律顾问工作的推进中，一方面政府部门存在要求律师讲奉献、说起来重要、做起来不要、介入不深、购买力不足等问题;另一方面，律师行业存在专业服务能力不足、能够满足服务需求的律师不多、对政府法律服务工作畏难等问题。
　　笔者认为，从推进政府法律顾问制度有效实施的角度，政府应当尽快建立科学的遴选机制和法律顾问服务的评价体系，这是确保政府法律顾问工作健康发展的基础。政府采购法律顾问服务，不是简单的卖与买的关系，更不是简单的完成配置需求，而是推进中国的法治进程。在律师行业，各地也在普遍建立政府法律顾问团，这是一项有益的实践。但是，目前各地对律师的选拨更多是基于对执业资历、社会评价和社会影响力的考量，未来应更多考虑专业背景、法治素养。在机制上推行政府统一预算、采购，实行标准价格下的服务能力选择;建立法律顾问述职制，通过法律顾问评选委员会集体选任、考核机制，实现政府法律顾问工作绩效的衡量;法律顾问可由上级选任委派，以减少政府领导对法律顾问工作的随意性和律师对政府主要领导的依附性。
　　从提升律师对政府法律顾问工作服务能力的角度，行业协会和政府有关部门应当加强对全行业律师政府法律服务能力的培训，帮助更多的律师熟悉政府运行流程和掌握政府法律服务的基本知识，从而让更多的律师了解政府法律服务工作，化解业内律师存在的畏难情绪，吸引更多律师真正服务于政府依法行政工作。与此同时，律师事务所也应当根据政府职能类别，选择优势领域，着手建立分专业的政府法律顾问团队，为未来日益提升的政府法律服务需求奠定扎实专业基础。