社会资本投资北京集体土地租赁住房项目模式研究（上）

　　转载来源 | 中伦视界（ID：zhonglunlawfirm）
　　原作者 | 高明轩 李佳新 穆耸
　　/// 前言
　　2015年全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）开展集体建设用地使用制度改革工作，大兴区政府组织编制了《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（京兴政发〔2015〕32号）（以下简称＂32号文＂），明确允许＂农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股＂[1]，大兴区利用集体土地建设租赁住房的探索正式拉开帷幕。
　　在大兴区试点基础上，2017年北京市规划和国土资源管理委员会（现规划和自然资源委员会）（下称＂规自委＂）和北京市住房和城乡建设委员会（以下简称＂住建委＂）联合印发《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发〔2017〕376号）（以下简称＂376号文＂），将北京市全域纳入集体土地租赁住房政策范围，同时明确了集体经济组织可通过集体土地作价入股的形式与国有企业合作开发集体土地租赁住房[2]。
　　2018年北京市规自委和住建委再次印发《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》（京规自发〔2018〕64号）（以下简称＂64号文＂），文件明确了集体经济组织能够通过项目经营权出租形式与非国有社会资本合作开发[3]。自此，集体土地租赁住房项目的合作对象扩展至非国有企业。
　　历经多次试点，2019年全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的规定，首次明确了＂土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用＂，从根本上扫清了集体经营性建设用地直接入市流转的法律障碍[4]。
　　新《土地管理法》将入市土地限定在工业、商业等经营性用途，这与新法实施前中央关于集体经营性建设用地入市的顶层设计文件中表述的＂工矿仓储、商服等经营性用途＂一以贯之，居住用地并未列入入市范畴。但事实上，北京市早已允许并鼓励在集体土地上建设租赁住房的尝试。我们理解，《土地管理法》在实践中主要限制入市的集体经营性建设用地用于建设商品住宅，但对于利用集体土地建设租赁住房则持开放态度。
　　结合对北京市相关政策以及实践案例的梳理，目前在北京市范围内，理论上各主体可通过如下模式投资开发集体土地租赁住房项目（以下简称＂项目＂）：①集体经济组织自主开发模式；②社会资本独立开发模式[5]；③集体经济组织（或通过其设立的联营公司）与社会资本（包括国有企业）合作开发模式。本系列文章的上篇试从入市主体、土地/房屋用途、权属等方面对北京市集体土地租赁住房制度进行梳理，下篇以集体土地租赁住房开发建设模式为起点，着重就社会资本投资集体土地租赁住房项目涉及的问题予以关注和研究。
　　/// 项目土地入市主体
　　根据32号文相关规定，北京市集体经营性建设用地入市以镇级统筹为基本原则，各村设立的经济合作社将本村的土地使用权作价出资注入镇集体联营公司（以下简称＂联营公司＂），通过＂一次授权、全权委托＂联营公司作为入市主体，统筹安排各村集体经营性建设用地的入市工作。联营公司首先组织进行勘测定界、编制土地腾退等实施方案，之后由联营公司办理规划、预审、立项等手续，区规自委为联营公司进行确权登记，由联营公司实施地块整治，并在取得土地复垦验收批复及相关手续后，向镇政府提出入市申请并最终由区政府审批。
　　基于上述规定，实践中，在大兴区试点范围内，集体经营性建设用地的所有权人为村、镇集体经济组织，而入市实施主体基本为联营公司，社会资本无论通过何种方式介入集体土地租赁住房项目，其合作方基本为联营公司。而试点范围外，则也包括集体经济组织直接与社会资本合作的情形。
　　/// 项目用地性质及建成房屋用途
　　（一）项目用地性质
　　北京市实践中用于集体土地租赁住房的用地性质基本为F81绿隔产业用地。根据《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南（试行）》（市规划国土发〔2017〕316号），绿隔产业用地（F81）是指＂根据绿化隔离地区有关政策，为保障绿地实施及集体经济发展安排的产业用地。＂
　　北京的绿化隔离地区则是指北京市中心地区与边缘集团之间的绿化地区，也即北京城乡结合部的主要地带。根据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》第103条，现状城乡结合部主要是指四环路至六环路范围规划集中建设区以外的地区，主要包括第一道绿化隔离地区、第二道绿化隔离地区，其总面积高达约1220平方公里。根据《北京市城乡规划与土地利用用地分类对应指南（试行）》，F81绿隔产业用地对应的土地利用用途包括052住宿餐饮用地等多种用途。
　　北京市《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》（京政发〔2000〕12号）第三条第九款规定，＂规划部门要依据《北京城市总体规划》，充分尊重有关区(县)、乡(镇)、村的意见，发挥区(县)规划部门的作用。根据目前土地使用现状,在不打破原规划基本格局的前提下，对原有规划进行适当调整，以利于绿化任务的实现。＂
　　根据笔者查询到的案例，有相当一部分北京市集体土地租赁住房项目选址位于北京市绿化隔离地区，所利用项目用地的类型基本是＂F81绿隔产业用地＂，而这些绿隔产业用地在规划用途调整之前大多系B13娱乐用地、B4综合性商业金融服务业用地、M1一类工业用地等其他用地类型，在规划用途调整为F81绿隔产业用地后，通过挂牌等方式出让以满足建设集体土地租赁住房项目的需求[6]。
　　（二）建成房屋用途
　　根据376号文第二条第（二）项 ：＂用于建设租赁住房的集体土地，应符合以下条件：1．符合土地利用总体规划和城乡规划。2．具有一定的交通等配套基础设施和公共服务条件。3．结合＂三城一区＂和产业功能区，坚持毗邻产业园区、毗邻交通枢纽和毗邻新城。＂
　　根据64号文第五条，＂各区政府应综合考虑集体土地租赁住房项目周边就业人群、城市运行服务和保障人员及城市中低收入家庭的实际需求，以市场为导向，重点建设职工集体宿舍、公寓及成套租赁住房。＂
　　根据《关于进一步加强全市集体土地租赁住房规划建设管理的意见》（京建发〔2020〕365号，以下简称＂北京市365号文＂）第二条第四款，＂全市重点在中心城区周边城乡结合部及土地资源较多且有利于服务重点功能区的地带，平原多点新城靠近产业园的地区，以及市郊铁路沿线、地铁站点、交通枢纽周边等配套相对完善区域规划布局集体土地租赁住房，原则上每个区级产业园区均需规划建设集体土地租赁住房，促进职住平衡、站城融合、产城融合。＂
　　根据北京市365号文第四条第二款，＂各区政府应加强供需对接引导工作，鼓励项目建设单位将房源对接租赁住房需求集中的社会单位、企业。＂
　　笔者注意到，北京市365号文中提及集体土地租赁住房的建筑类型包括公寓型、宿舍型、住宅型三种。而根据住建委于2021年1月13日发布的《北京市租赁住房建设导则（试行）》（征求意见稿）》，住宅型是指供家庭租赁使用的居住建筑，公寓型、宿舍型则是集中管理运营并专供企业职工与各类人才租赁使用的租赁住房，据此供给员工的租赁住房应符合公寓型及宿舍型的定义及建设标准。
　　此外，北京市范围内入市集体经营性建设用地主要用于引进高科技、＂大众创业、万众创新＂产业及建设集体土地租赁住房项目等，而就集体土地租赁住房项目而言，实践中多用作对接各类园区的＂人才公寓＂。自试点以来，为解决职住平衡问题北京市不断推动公寓型、宿舍型住房建设，＂原则上每个区级产业园区均需规划建设集体土地租赁住房＂，为社会资本投资利用项目满足其城郊产业园、科技园、创新园员工的住宿需求提供了积极的政策环境。
　　（三）公寓型、宿舍型租赁住房概念辨析
　　如上文所述，北京市针对就业创业人员居住问题，鼓励利用集体土地进行多模式的公寓型、宿舍型租赁住房开发，而在实践中出现的相关概念主要有长租公寓、人才公寓、租赁型职工集体宿舍、公租房等，下文亦作简要辨析：
　　(1). 长租公寓
　　法律法规或政策文件并未对长租公寓这一概念作出定义。根据公开信息，长租公寓是指品牌住房租赁机构通过与房屋所有权人签订长期承租合同，通过标准化装修转租给租客的住房。入驻企业与公寓运营商直接签订协议，占据长租公寓中的一部分居住空间是目前市面上宿舍公寓的较普遍模式。
　　(2). 人才公寓
　　人才公寓是长租公寓的细分领域，是专项用于人才就业的生活配套租赁公寓。相较于长租公寓，人才公寓通常由政府、国企、产业园区主导，由长租公寓运营商负责产品设计、运营管理和服务，面向高端人才或重点企业或产业园区，并呈现出＂政府引导、财政支持、市场化运作、社会化管理＂等租赁和管理特征。
　　(3). 租赁性职工集体宿舍
　　根据北京市《关于发展租赁型职工集体宿舍的意见（试行）》，租赁型职工集体宿舍是指专门趸租给用工单位，用于单位职工本人住宿并进行集中管理的房屋。《意见》要求宿舍人均使用面积不得低于 4 平方米，每个房间宿舍居住人数不得超过 8 人。我们理解，租赁性职工集体宿舍采取政府主导并统一进行配租和管理的模式，是一种＂蓝领公寓＂。
　　在2020年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》中，发展＂人才公寓＂的导向得到进一步明确，为利用集体土地建设＂人才公寓＂提供宏观层面的政策支持。这表明，未来以产业园、科技园等为重点区域建设集体土地租赁住房的趋势仍将持续发展，而企业利用产业园区周边集体土地建设租赁性住房的诉求更符合目前实操中对于＂人才公寓＂的定义及建设标准，但对于项目命名，仍建议应结合项目实际情况与有权主管部门进行沟通。
　　/// 项目用地及房屋权属
　　（一）项目用地所有权
　　根据《宪法》及《土地管理法》相关规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。因此，利用集体土地建设租赁住房项目，集体经济组织仅仅是向土地使用者让渡了使用权，而土地的所有权仍归集体经济组织所有。
　　（二）项目用地使用权及房屋所有权
　　根据北京市相关政策，项目用地使用权及建成房屋所有权原则上归属项目实施主体，即以集体经济组织或联营公司为申报项目实施主体的，土地使用权及建成房屋所有权归集体经济组织或联营公司；以合作成立项目公司为申报的项目实施主体的，集体土地租赁住房所涉及的土地使用权和房屋所有权归新成立的项目公司所有[7]。
　　根据376号文第二条第六款，＂项目建成后，项目单位应依法办理不动产权利证书（房屋所有权）＂。笔者设想，《土地管理法》施行后，如社会资本通过公开市场竞得项目土地后自主申报集体租赁住房项目的，理论上其有权在项目建成后作为项目单位以并自己名义办理房屋的不动产权利证书。但鉴于目前集体土地入市流转尚未在北京市广泛开展，且政策上更鼓励社会资本与集体经济组织合作开展集体土地租赁住房项目，因此，笔者也并未在现有案例中找到社会资本自行竞得项目用地建设集体土地租赁住房并获得建成后房屋不动产权证书的印证。
　　[注]
　　[1]《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（京兴政发〔2015〕32号）第三条第一款规定，＂建立完善农村集体经营性建设用地产权制度，推行扩权赋能，允许农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股。＂
　　[2]《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发〔2017〕376号）第二条第四款第一项规定，＂集体经济组织以土地使用权入股与国有企业合作开发的，可以集体经济组织为项目申报主体，也可以成立的新企业为申报主体。＂
　　[3]《关于我市利用集体土地建设租赁住房相关政策的补充意见》（京规自发〔2018〕64号）第二条规定，＂农村集体经济组织可以项目经营权出租的方式与社会资本合作。鼓励农村集体经济组织以项目经营权出租方式与社会企业合作开发建设，项目经营权出租应符合相关规定。采取以项目经营权出租方式的，应报区政府按有关集体资产管理程序审定。企业取得项目经营权后，应整体持有并持续出租运营，不得将经营权转租给其他单位。＂
　　[4] 根据《土地管理法》，拟通过出让、出租等方式入市的集体经营性建设用地须至少满足以下四项前置条件：①拟入市的土地应当是经过土地利用总体规划、城乡规划所确定为工业、商业等经营性用途，且需在每年的土地利用年度计划中作出相应安排；②拟入市的集体经营性建设用地应该依法登记；③拟入市的集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，应当签订书面合同；④集体经营性建设用地出让、出租等，应该当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
　　[5] 根据376号文第二条第四款第一项，＂农村集体经营性建设用地入市试点区域，也可在项目地块公开入市交易后，由土地竞得者进行开发建设＂。据此我们理解，理论上《土地管理法》修订后社会资本有权在公开市场竞得土地后自主申报集体土地租赁住房项目。
　　[6] 北京市规自委官网公布丰台区王佐镇魏各庄村怪村，长辛店镇太子峪村和南苑乡右安门村3处集体土地租赁住房项目控制性详细规划调整的公示。其中：FT00-0602-000调整前为娱乐用地（B31），调整后为绿隔产业用地（F81）；FT00-0602-0002地块位于魏各庄村，调整前为综合性商业金融服务业用地（B4），调整后为绿隔产业用地（F81）。
　　[7] 根据376号文第五条第六款，＂以集体经济组织为申报主体的，集体租赁住房涉及的土地使用权和房屋所有权归农民集体所有。以集体经济组织与国有企业合作成立的企业申报的，集体租赁住房涉及的土地使用权和房屋所有权归新成立的企业所有。＂