法治护卫江河无恙

　　法治护卫江河无恙
　　截至2019年底，与长江水体保护有关的一共有四部法律（《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》）以及若干行政规章及地方性法规。2020年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》生效，这部具有跨时代意义的法律标志着我们的母亲河终于迎来了一部属于自己的法律。对此，不少人抱有困惑：为什么要在现有法律的基础上单独为长江制定一部法律？《长江保护法》相比于传统的＂涉水四法＂又有何亮点？
　　＂绿水青山＂就是＂金山银山＂
　　长江，世界第三长河，这条自远古时期就滋润着中华大地的母亲河，直到今天依旧承托着中华文明的发展，生生不息。今天，长江联通我国11个省市，组成长江经济带，创造了＂一轴、两翼、三极、多点＂的发展格局。2021年一季度，长江经济带上的城市以全国21.5%的面积、42.9%的人口，创造了全国46.5%的经济总量。作为我国规模最大的产业走廊，长江经济带汇集了我国汽车、电子、装备、石化等现代产业的大部分精华。连接我国沿海经济带，与之共同构成中国经济发展的T型格局，是我国生产制造、对外贸易的重要通道。改革开放40年来，长江经济带逐步成为中国最重要的经济带，是支撑21世纪中国经济成长的轴线和经济增长潜力最大的区域。
　　然而在社会主义市场化建设的过程中，长江不仅为我国的经济实力的提高做出了极大的贡献，同时也为我们的无知承担了莫大的代价。
　　由于沿江运输便利，从前长江一带城市的工厂几乎都修建在长江边。十余年前，在我们对水体保护的意识缺乏之时，大量含有重金属的工业废水被直接排放入江，使长江水体受到严重影响。中国生态经济学学会、中国社科院数量经济与技术经济研究所等联合发布的《生态治理蓝皮书：中国生态治理发展报告（2019-2020）》显示，2013年，长江经济带工业废水排放量为301.09亿吨，占全国工业废水排放总量的43.30%；而该数据到2017年，已经增加到310.38亿吨，占全国工业废水排放总量的44.36%。另据审计署公布数据显示，截至2017年底，九省有118座敏感区域的城镇污水处理厂未按国家要求达到一级A排放标准。因污水处理能力不足、管网损坏等，6个省有2.24亿吨污水未有效收集处理或直排入河。此外，随着城镇化建设的不断推进，大量含有氮磷元素的农药、生活污水被排放入江，造成水体富营养化，对水生植物和鱼类造成了极为严重的影响。
　　推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，努力把长江经济带建设成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带，探索出一条生态优先、绿色发展新路子。为了实现治理目标，一部针对长江的专门性立法是很有必要的。
　　从＂九龙治水＂到＂一龙管江＂
　　不同于湖泊和林地，长江的特殊之处在于贯穿整个中国，这也意味着要解决长江的污染问题，就要对全流域的利益进行平衡。然而长江流域每一段的污染情况都是迥然不同的，如上游部分面临的问题在于支流水能资源开发利用无序；而中下游最突出的现象则是河道非法采砂、占用水域岸线、滩涂围垦等等；再加上大量跨流域引水工程的实施，导致流域内用水、流域与区域用水矛盾越来越明显。再一个就是由于我国的行政区划、行业划分、管理体制等客观原因，河流治理体制呈现出区域划界、部门分割的趋势，这也导致＂上游污染、下游买单＂的现象经常出现。在《民法典》和《长江保护法》出台以前，尽管我国有《物权法》、《合同法》、《侵权责任法》、《水法》、《水污染防治法》、《土地管理法》等多部法律均涉及到水资源保护的相关内容，但遗憾的是每部法律都限于保护其中一项功能而忽视其他功能，缺乏对长江流域环境保护和资源开发的统筹协调，法律法规之间的冲突多而衔接少，就导致规定打架，真正适用时却显得散乱无体系。
　　由部门主导立法的立法模式也是长江治理乱象根源之一。现实中，各部门在形式管理职权时都根据自己的管理目标提出制度设计方案，比如农业部门要用水保证灌溉，保证水产养殖产量；水利部门要建水电站，蓄水满足发电……表面上每个部门都在正常履行自己的职责，但从生态的角度来看，不同部门的利益冲突却是实际存在不可避免的，这就需要协调不同行业、不同领域的用水，平衡好各部门、各行业的利益关系。我国订立法律的流程是非常严格的，立法权属于全国人大及其常委会，然而法律之下还存在着部门规章、地方性法规等等，这些规范往往会因为利益冲突而＂打架＂，每一部规范几乎都具有浓厚的部门利益主导色彩，容易使长江流域生态环境保护的公共权力分割为部门权力，形成有利则争相监管、无利则相互推诿的局面。
　　对于长江的治理乱象，学界很早就意识到了其中的隐患。以清华大学法学院吕忠梅教授为代表的专家组从本世纪初就开始了对长江污染情况的调研，结合国外流域立法的先进经验，为长江流域的统一立法做出了重要贡献。
　　2021年3月正式生效的《长江保护法》针对长江特殊的生态体系制定了独特的规范，整部法律共计九十六个条款，包括总则、规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展、保障与监督、法律责任、附则九章，既对长江大保护这个特殊的适用范围作了全面、系统的规范，又设立了监管体制、法律制度、法律机制和法律责任，体现了立法的必要性和充分性。总体而言，新法呈现了如下几个方面的特点：
　　1、实现了长江生态环境的整体性、协调性保护
　　＂不谋全局者，不足谋一域。＂长江流域的生态环境治理应当统筹上游、中游、下游，水上、水面、水中与水底，左右岸及山水林田湖草的系统治理。《长江保护法》在第三条规定了统筹协调、科学规划、系统治理的原则。在第四条中则明确国家长江流域协调机制统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。第六条中要求长江流域相关地方在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。第九条中要还要求统筹协调国务院有关部门，在已经建立的台站和监测项目基础上，健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系和监测信息共享机制。
　　2、限制人类活动，推进长江流域休养生息
　　虽然长江具有一定自我修复、自我净化的功能，但长期的人类活动对长江造成的损害是难以弥补的。因此欲使长江的生态得到修复，一方面需要尊重自然规律，以资源环境承载能力为基础，停止过度的人为破坏活动；另一方面要积极采取措施修复生态系统功能，使长江达到良好的生态环境质量。为此《长江保护法》第八条授权国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门，定期组织长江流域土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查，建立资源基础数据库，开展资源环境承载能力评价，并向社会公布长江流域自然资源状况。并在第二十二条明确规定，长江流域产业结构和布局应当与长江流域生态系统和资源环境承载能力相适应。除此之外，禁止生产性捕捞和禁渔也是重要的措施。在1988年国务院批准的《国家重点保护野生动物名录》中，珍稀保护野生鱼类共有16种，其中分布于长江水系的有一级保护动物——中华鲟、白鲟和长江鲟，二级保护动物——胭脂鱼、花鳗鲡、川陕哲罗鲑和松江鲈鱼等，但很多品种在今天以及很难见到。因此，《长江法》第五十三条规定，国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理；在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。
　　3、建立以责任为导向的保护机制。
　　针对长江流域的特殊情况，也为了对长江实行更为严格的保护，《长江保护法》对违法者规定了一些特殊的以及更为严苛的法律责任。在第八章＂法律责任＂中，针对监管者的失职，直接负责的主管人员和其他直接责任人员规定了警告、记过、记大过或者降级处分的法律责任，造成严重后果的要给予撤职、开除、引咎辞职等法律责任；针对非法捕捞等违反渔业管理法律法规的行为，罚款的上限也得到了提高；针对收购、加工、销售违法获得的渔获物行为，除了没收渔获物及其制品、违法所得之外还可以并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款的法律责任，对情节严重者吊销相关生产经营许可证或者责令关闭的法律责任。
　　未来展望
　　《长江保护法》的制定和实施开创了我国生态文明法治新局面，这一部崭新的流域立法不仅是为长江的绿色治理提供了中国方案，也为世界其他国家和地区江河的保护提供了参考，其影响是历史性和世界性的。相信在不久的将来，长江终有重回江阔鱼跃，水清如镜的一天，长江经济带也会找到人与自然的平衡点，在生态文明建设的基础上，承托中国经济向高质量发展的目标不断迈进。
　　作者：曾小涵
　　单位：西南政法大学国际法学院