财联社时评

　　总规模超30万亿的地方债务，兑付风险如何有效保障？日前，财政部发布的《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》，再度提及＂探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险＂。由此，偿债备付金这个概念又进入了公众视野。
　　所谓政府偿债备付金，是指各级政府为及时偿还到期债务，按当年到期政府债务的一定比例，从本级预算或者项目收入等拨付成立专项备付资金。
　　近年来随着经济周期的变化，大规模的留抵退税政策对预算内收入来源形成了不小的挑战。房地产周期的下行也对地方的土地收入带来的巨大的压力，而这又恰恰是很多地方政府债务主要的偿债来源。早在深圳之前，包括河南、青海、海南等在内地多个地方均曾出台过相关文件，探索建立偿债备付金。根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发【2021】5号）建议，偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5%。
　　笔者认为，加快探索和建立政府偿债备付金制度对地方债市场各方都有现实的意义。首先是有利于防范地方债券的兑付风险。在当前稳增长的背景下，各项政策性支出攀升，同时政府拍地收入和部分税收下降，面临增发地方债和偿还旧债的双重压力，财政风险主要体现在地方债风险。建立备付金制度则可以建立市场化的缓冲机制，部分偿还到期债务，同时避免直接冲击地方财政。
　　其次，备付金制度也是一种市场化风险增信模式，可以增强地方债发债主体的信用等级，提振市场交易各方信心。Wind数据显示，今年前10月地方债发行规模达到7万亿，加上11月、12月还有再融资债券、中小银行专项债发行，今年全年地方债发行规模有可能超过2021年全年的7.48万亿。近年来接连创出新的发行纪录，从目前信息判断明年地方债的发行需求依然充盈，如果想顺利募资，市场对发行主体提出更高信用要求也在情理之中。
　　最后，偿债备付金可以对地方债产品发挥一定锚定作用，激发地方债产品的价格发现功能，改变目前价差过低影响二级市场活跃程度的状况，从而推动地方债市整体发展。备付金制度作为金融体系常见的风险防范的机制，常用于银行、保险等机构或者产品的信用备付，基本机制规范较为成熟。
　　但需要指出的是，虽然偿债备付金在制度设计上与金融机构和金融产品中的备付金类似，但其底层的会计原理是不同的。政府预算采取收付实现制，备付金的来源只能是预算内或预算外的收入，这意味着地方政府必须额外单独拿出一块资金挂账。而企业财务采取权责发生制，备付金的来源一般是税后利润，其在不同的年份可以丰欠互补，最终达到留存一部分资金作为风险补偿的目标。
　　这种不同，意味着偿债备付金不是从增量中分饼，而是在存量中切分。特别是在当前地方财政收入处于下行周期的情况下，想要有效建立这道风险防范屏障仍有一定挑战。首当其冲的问题就是地方的财政纪律要得到有效的约束。金融机构的风险准备金能够有效设立，背后的推手是监管要求。因此，地方的偿债备付金要想顺利成立，其资金来源和运营规则问题必须予以明确，比如备付金的资金来源、比例，而且要有比较强的约束机制和问责机制。除此之外，备付金由谁运营和监管，如何落实缴资、风控，如何与市场对接等等，这都将是亟待制度顶层设计要解决的问题。