关于我国海岸线最北端沿海城市辽宁省东港市撤市设丹东市辖区研究

　　最近有很多网友在城镇规划君何方洪的文章下面评论不要再提撤县设区或撤县设市了，因为国家已经明文提出了＂严控撤县建市设区＂。＂严控撤县建市设区＂是啥意思呢？不同多说，大家都知道是什么意思。简单来讲，就是今后撤县建市设区，没有过去那么容易了。但城镇规划君何方洪认为，严控撤县设区并不代表＂严禁撤县设区＂，＂严控＂与＂严禁＂一字之差，意思就完全不一样了。只不过相较于过去而言，撤县设区建市没有那么容易了。或许标准会更高，把控和审批会更加严格。不会再像过去那样，一窝蜂地，都像赶趟儿一样撤县设区建市。
　　因此，今天我们就来谈一谈我国最大的边境口岸城市丹东地级市代管的县级东港市撤市设区问题。东港市地处东北亚、环渤海和环黄海三个经济圈的交汇点，是连接中、朝、韩、俄、日五国的交通枢纽、欧亚大通道的重要节点，是东北东部地区重要的海陆门户。现为辽宁省辖县级市，由丹东市代管。如果将东港市撤市设区，对推动丹东市建设东北亚中心城市、中朝边境中心城市和东北经济增长极具有重大意义。
　　一、东港市撤市设区的重要意义
　　1.对推动丹东市建成东北亚中心城市具有重要意义
　　撤市设区使丹东由边境小城，规划建设成东北亚中心的百万以上人口特大城市，这对提升东北亚区域的开发开放，完善我国参与东北亚经济的合作与交流，进一步拓展我国对外开放空间和领域具有重要的现实意义。丹东是辽宁省唯一边境口岸城市，与朝鲜第三大城市的新义州毗邻而居，区位优势明显，资源禀赋突出，产业基础良好，也是东北亚国际大通道的重要节点城市和口岸城市。
　　东港市撤市设区，对与朝鲜毗邻的辽宁省边境城市丹东来说，重新规划建设东北亚中心城市大丹东，拓宽跨越战略发展空间，不仅对实现丹东全面振兴和经济快速发展意义重大，而且要求丹东在建设现代化国际化东北亚中心城市中承载着撤市设区扩大城市发展功能，发挥丹东对朝鲜半岛桥头堡作用。有利于我国参与东北亚经济的合作与交流，拓展我国对外开放空间和领域方面也极具重要现实意义和深远的历史意义。
　　2.对丹东市建设中朝边境中心城市具有重要意义
　　撤市设区将把未来丹东建设成为东北亚中心城市，势必在中日韩经贸合作洽谈中与大连共同发挥重要作用。作为我国连接朝鲜、韩国、日本欧亚大陆的重要窗口城市丹东，不仅具有沿海、沿江重要身份的边境城市，还是我国与朝鲜最大的经济贸易伙伴。其中朝贸易量占朝鲜对外贸易总量的90%左右，而其中70%的货物贸易往来是通过丹东口岸完成的。由此可见，丹东市所处的地理位置、区域位置在东北亚区域中具有突出的战略地位。
　　辽宁省政府印发《辽宁＂一带一路＂综合试验区建设总体方案》中明确指出：以丹东为门户连接朝鲜半岛腹地、直达南部港口的丹东—平壤—釜山铁路、公路、信息互联互通，争取国家适时设立＂丹东特区＂，将丹东建设成国家重点开发开放试验区。所谓的＂经济特区＂就是实行特殊经济政策和经济体制的地区，在经济管理上由中央政府赋予特殊权限并给予优惠政策。前瞻东港撤市设区之其发展，乃至定位未来东北亚中心大城市，势必与大连共同承担起在未来中日韩经贸合作洽谈中的重要战略位置，在更大范围内提升国际竞争力。
　　3.对丹东市建设我国海岸线最顶端沿海城市具有重要意义
　　撤市设区将使丹东真正成为沿海城市，其城市定位更加准确，从而更好地发挥＂以港兴市＂的带动作用。国家有关东北振兴，辽宁省委、省政府《关于辽宁＂一带一路＂综合试验区建设总体方案》，以及未来丹东适时争取设立＂丹东特区＂，打造丹东重点开发开放试验区，标志着丹东市已经进入了一个新的对外开放的历史时期。历史上的丹东不仅具有完善的轻工业体系，还有着成熟的重工业制造能力，要实现创新发展就必须承前启后、重振雄风。
　　＂十四五＂时期，丹东市经济社会要全面实现即定发展目标，就势必要在城市定位上突出体现港口优势和产业特色，加大港口建设投入，不断强化和完善港口基础设施，提高和扩大港口功能及投资规模，加速丹东港由运输过货大港向经济大港、贸易大港和物流大港转变。
　　一是充分发挥港口对城市及产业的引领和辐射带动作用，利用港口聚集大项目、承接产业转移，发展临港产业，壮大港口经济。
　　二是实施国家《东北东部绿色经济带发展规划》，将加强丹东港口城市与东北东部腹地城市的良性互动，充分利用丹东港作为东北腹地最近出海通道优势，增强产业集聚和综合服务功能，推动产业升级，提升中心城市核心功能，发挥辐射带动作用，打造东北亚丹东区域性中心城市。
　　三是实施＂以港兴市＂，港城联动发展战略，加强港口发展规划与丹东城市建设发展、产业发展、土地利用管理等专项规划的有效衔接，明确提出今后丹东市的发展方向、空间结构、功能定位，并统筹协调、错位发展，避免产业趋同、恶性循环和重复建设。
　　四是通过规划引领，合理布局，功能互补，基础设施共享，加强和夯实沿海区域的承载能力，进一步扩大全市的对外开放，促进产业升级，提升＂港区、城区、产业园区＂的一体化功能，培育壮大与港口相关联的现代服务业和高端制造业，吸引项目向园区集中、产业向港口集聚、人口向城区聚合，推动和借助港口发展，带动经济发展和城市发展。通过抓住东港市撤市设区的有利时机，重新调整和修编丹东城市总体规划、土地利用总体规划、区域经济发展规划和全市发展战略，进一步推动全市的经济振兴和社会发展。
　　4.对丹东市城市空间结构、扩大丹东市城市空间具有重要意义
　　撤市设区有利于优化丹东市空间结构，增强区域性中心城市综合承载和资源配置能力，提高辐射带动能力，进而打造丹东新的增长极。丹东市主城区现有振兴、元宝、振安三区，总面积865.6平方公里，人口总数81.3万人（户籍人口）。丹东现在主城区的未来发展面临着城市建设因带状结构窄小狭长、空间布局划分不尽合理等问题，城市空间结构的先天不足将导致一些重大基础设施和产业项目难以落地和有序布局，日益窘迫的工业用地尚不足以支撑一些重大产业项目落地。东港市现有面积2445平方公里，人口64万（户籍人口）。撤市设区可使丹东城区面积迅速增至3310.6平方公里，人口增至145.3万（户籍人口），丹东将成为百万人口的特大城市。
　　鉴于此，东港作为沿海沿江的重要节点区域，实施撤市设区有助于发挥其独特的区位优势，在更大范围内调整优化生产力布局，更好地承接中心城区的辐射带动作用。对未来丹东市拓展城市发展空间，拉大城市框架，融合城区资源，优化总体布局，提高中心城区的主体地位具有重要的现实意义，也对加快丹东市的城镇化进程，有效地促进丹东工业在转型发展与全面振兴中有所更大作为和促进全市经济的振兴起到至关重要的推动作用。同时，也充分体现了市委、市政府的责任与担当。
　　二、撤市设区的有益之处
　　1.有利于中心城市实力的提升
　　对市级政府而言，撤市设区不仅仅反映的是政绩，更是提升中心城市的实力和市级财力的大好契机。从理论上讲，撤市设区后区级财政上缴比例将大幅提升，更加有利于进一步提升丹东在东北亚区域中心城市地位影响力。
　　2.产业结构更趋合理
　　撤市设区后，东港县级市的产业结构将纳入丹东全市的整体发展规划，将会更加合理配置资源，有效发展地区经济。同时，还将推进重大招商项目的投资、主导产业的集聚、规模经济的形成，能在更大范围、更宽领域参与全市的产业布局和经济结构调整，促进社会发展和生产力水平的提高。
　　3.＂以港兴市＂功能更好发挥
　　撤市设区后，丹东＂以港兴市＂将成为市区各级政府扎扎实实的一项具体工作。即整合后的大东港港口规划将与全市发展规划更加紧密而有效地衔接，通过港城融合、港城联动，将更加有效地推动地方经济的快速发展，尤其是未来临港产业和物流业的发展，将加强东北东部公路、未来通丹高铁、沈丹客运、丹大高铁与港口的沟通联系和功能对接，必将提升大东港的物流集疏和分拨配送能力。届时，一个以不锈钢深加工、仪器仪表（手表）、新能源汽车、防护纺织服装等为主体，冷链物流、电商物流、农粮物流、木材煤碳钢铁物流为重点，积极推进大东港区与主城区的设施连接和资源信息衔接，促使丹东市加速形成陆港、海港、空港一体化的临港产业集群，大大提升物流运输能力和水平，进而促进全市工业、交通、物流、产业的协同发展。
　　4.土地利用更加统筹
　　撤市设区后，在全市土地利用总体规划的统一运筹下，利用建设用地增量调控盘活存量土地，促使土地集约利用、合理安排，将更加有效地节约用地，优先发展用地集约的工业项目，提升产业层次，城市可建设土地增量将呈现快速减少的趋势。
　　5.旅游资源更好开发
　　撤市设区后，丹东沿海区域的岸线资源将与老城区的沿江岸线资源统一规划，并得到融合互动和深度开发，虎山长城、珍珠乐园、鸭绿江公园、鸭绿江断桥、大东港观鸟区、北黄海天然温泉小镇和大鹿岛天然浴场、獐岛等中心城区与县域旅游资源、功能也将得到更加合理有效开发和综合利用，实现旅游资源共享和可持续发展。
　　6.形成支撑丹东发展的新增长极
　　撤市设区后，将使东港的城市规划直接融入《丹东市城市总体发展规划》中，重大基础设施、重大产业项目、社会事业发展将纳入全市统一规划和统筹安排，丹东城市的发展空间将得到进一步的拓展和扩大，进而拉开成为东北亚区域间大城市的主体框架，打造以临港经济为支撑的丹东全面振兴促发展的新增长极。
　　三、撤市设区涉及的有关问题
　　1.原有资源流失
　　对县级市政府而言，将会取消独立的财权、土地规划使用权，县级市的居民会担心优秀资源向中心城区转移和集中，用县里的资源建设新城区或原来的老城区。
　　2.原有县域居民的有关优惠待遇面临调整和改变
　　东港市是辽宁省百强县排名靠前的富裕县，在土地、财政和社保等方面的政策有相对的独立权限。如城镇居民原有的社保统筹上缴比例和基数比丹东有的城区相对高些，如果被批准撤市设区后担心丹东老城区会拖其后腿影响发放时间以及基数、比例有所变动。
　　为解决上述有关干部群众的思想顾虑问题，建议丹东市政府可在一定时间内保证东港撤市设区后，对县级市原有的独立财权和土地规划使用权给予相应保留和临时过渡，对现有的体制与机制可保持三年时间不变，即原有县级市的事权不变；经济管理权限不变；行政区划的完整性不变；优惠政策不变；机构及福利待遇和城市居民的各项社会保障不变，既保持其原有县域经济的活力与动力，又享有设区后市应有的管理权限。继续享有国家及省、市有关扶持政策和社会养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利、优抚安置等涉及群众切身利益的社会保障标准，以及机关干部、事业单位人员工资、津补贴标准。
　　东港的居民身份证也不用马上更换，若碰到遗失补办，再行更改为＂东港区＂的居民身份证。原东港市审批、登记管理的经济组织、社会组织继续维持原有的管理关系不变，保持原有的权利与义务。原东港市的党代表、人大代表、政协委员资格继续有效，任期至换届为止。人民武装部调整工作，由丹东军分区按有关规定组织实施，地方予以支持和配合。
　　3.土地指标使用
　　中心城区（其功能定位：中心城区总体上应以现代商务为主体功能）和县级市的用地指标的标准是不一样的，最主要的是住宅用地指标，城区住宅用地的供给将会促进城市房地产业的发展，优化城市布局，推动城市化的进程。因此，城区住宅用地的指标将会更多一些。
　　4.合并规划
　　撤市设区后，城市主城区人口的增多是获得国家财政转移支付的重要依据，仅东港县级市的城市基础设施将纳入丹东市的城市整体规划，过去那种因县属于相对独立的经济区域城建资金按要求大多数要靠自筹解决，现在由全市统一规划，城市建设投资的比例也将有所大大提高。另外，提高了非农业人口占总人口结构的比例，突出了工业化、城镇化，国家对交通、教育、医疗卫生等基础设施方面的转移支付也将会有所增加。
　　5.机构更名
　　撤市设区后，一些行政事业单位、企业、公司将更名和重刻公章，甚至银行贷款也需要重新办理抵押手续等。综上所述，东港撤市设区将成为推动丹东快速发展的新契机，尤其是丹东市城市基础设施建设、交通、教育、医疗卫生等方面必将有很大改善，特别是在接受国家产业布局和专项投资方面将按照城市辖区的标准进行统一部署和配置。因此，建议丹东市委、市政府尽快成立领导机构，集中力量，采取措施，抓紧时间，早作安排，积极工作。同时，责成有关部门尽快拿出工作方案、倒排时间表，抓紧上报省、国家有关部委，尽早实现东港撤市设区规划。
　　四、撤市设区实施方案
　　鉴于撤市设区将使资源要素得以更好发挥，城乡统筹发展更具优势，区域竞争力得到加强，中心城市建设和产业发展前景更加广阔。丹东市应从本地的实际情况出发，积极做好有关前期准备工作。
　　1.成立市级撤市设区推进工作领导小组
　　建议由市委书记、市长亲自担任组长，市委副书记、常务副市长任副组长，市有关领导任主持日常工作副组长，成员单位由市有关部门，东港市委、市政府主要负责同志组成，研究决定撤市设区有关重大工作事项。
　　2.成立有关工作机构
　　领导小组下设办公室和五个专项工作组，负责撤市设区的组织和实施，具体负责专项工作的方案制定和协调推进工作，确保各项工作落实。撤市设区办公室设在市民政局，负责撤市设区日常工作安排和组织协调工作。
　　一是综合协调组。负责撤市设区综合协调工作，包括有关申报材料的起草工作，成员单位市政府办公室、市民政局、东港市政府等。办公室设在市府办。
　　二是机构人事组。负责撤市设区涉及的机构调整、编制审核、干部人事调整任命，以及认定市党代表、人大代表、政协委员、人民武装部的资格继续有效和工作调整等，成员单位东港市委、丹东市编办、市公务员局、市委组织部等。办公室设在市委组织部。
　　三是事权财权组。负责撤市设区涉及的财税衔接、统计数据对接、财政管理体制理顺、土地利用规划和指标衔接等，成员单位东港市政府、丹东市统计局、市财政局、市自然资源局等。办公室设在市府办。
　　四是宣传引导组。负责撤市设区期间涉及的统一对外宣传、市直相关部门信息发布以及舆论宣传引导、舆情监控等工作，成员单位东港市委、丹东日报、丹东广播电视台、市委宣传部等。办公室设在市委宣传部。
　　五是纪检监察组。负责撤市设区涉及的有关纪律规定，并监督执行，成员单位东港市纪委（市监委）、丹东市纪委（市监委）等。办公室设在丹东市纪委（市监委）。
　　3.实施步骤
　　第一阶段：工作准备。今年底前适当时间，向省政府起草《关于丹东市撤消东港市设立东港区的请示》和《撤消东港市设立东港区实施方案》。责成市民政局牵头，市政府办公室、市发改委、市财政局、市城建局、市公安局、市自然资源局、市文旅局、市委组织部、东港市委市政府等部门配合尽快拿出相关申报材料，并报省政府转呈国务院，争取得到批准和组织实施。此项工作的文字材料要求十五天内完成，并呈报省政府。
　　第二阶段：工作开展。由市委、市政府主要领导亲自带队赴省政府汇报工作，并同时赴国家民政部和有关部委进行东港撤市设区专题汇报，积极邀请国家民政部和有关部委来丹东市调研和考察，提出合理建议和意见，指导丹东市申报工作，争取得到国家民政部、有关部委的同意以及国务院的尽快批准。
　　第三阶段：部署实施。批复后，市四套班子研究确定有关工作部署和意见，分层次召开通报会，通报国务院批复、省政府通知精神和有关政策意见，部署有关工作的开展与落实。市政府适时召开新闻发布会，向社会公布国务院和省政府关于东港市撤市设区的重大批复和有关政策意见。
　　4.保障措施
　　一是加强组织领导。东港市撤市设区是丹东市政治生活中的一件大事，市直各有关部门和各级领导及各级组织都要提高思想认识，提高政治站位，主动作为、勇于担当，切实把思想行动统一到市委、市政府决策部署上来，协调推进东港市撤市设区工作。东港市要按照市委、市政府统一部署，把撤市设区作为当前首要工作来抓，主动沟通、密切配合、协调动作、履职尽责。
　　二是精心组织谋划。各专项工作组要分工明确、各司其职、各负其责、密切配合，抓紧制定具体实施方案，分解任务、细化措施、落实责任，形成上下联动、相互衔接、高效运转的工作机制，定期听取和研究撤市设区工作进展情况。要设定路线图、工作时限表，尽快将东港市撤市设区正式纳入国家民政部的有关工作安排日程中。
　　三是维护和谐稳定。丹东市直各有关部门、东港市委、市政府要及时了解干部群众对东港市撤市设区的思想动态，维护群众的合法权益。各级主要领导要履职尽责，层层压实责任，积极做好维护和谐稳定工作，引导广大群众支持东港市撤市设区工作。
　　四是强化宣传引导。统一对外宣传口径，科学谋划组织宣传活动，及时回应社会关切，正确引导社会预期，积极协调各级媒体和网络客观、准确报道东港市撤市设区工作。积极把握和关注社会舆论，宣传东港市撤市设区的重大意义，营造良好的舆论环境。