朱青我国税制改革取得历史性突破

　　作者朱青系中国人民大学财政金融学院教授，人大财税研究所首席教授。本文刊于7月4日人大财税研究所。文章来源：《中国财经报》，2022年6月28日。
　　党的十八大以来，我国不断深化税制改革，不断完善现代税收体系，税收服务经济社会发展大局作用不断彰显，其中在税制建设方面实现的诸多历史性突破必将在我国税收发展史乃至经济发展史上留下浓墨重彩的一笔。
　　营改增彻底理顺了我国的流转税制度
　　早在1994年，我国实行了一次重大的财税体制改革，涉及中央与地方的财政关系等多个领域，其中的分税制改革也为后来很长一段时间我国的税制发展奠定了基础。此次税制改革确立了对货物征收增值税、对服务征收营业税的流转税制度。虽然这种＂增营并征＂的流转税模式适应当时的税收征管水平，确保了服务业流转税的有效征收，但也埋下了不少隐患，造成税制对纳税人经营行为的干扰。其中，最突出的问题表现在纳税人货物和服务的兼营和混合销售上。随着税收管理信息化程度以及征收管理能力的不断提高，全行业大范围推行增值税的条件逐步成熟。2012年1月1日，我国率先在上海的交通运输业和部分现代服务业试点营改增，并在总结经验的基础上，从2012年8月1日起将营改增的试点扩大到10个省市，到2013年8月已扩大到全国，试点的行业范围也有所扩大。2016年5月1日是一个值得纪念的日子，从那天起，我国全面实行了营改增，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业全部纳入营改增的试点范围，营业税从此退出了历史舞台，＂增营并征＂的流转税模式也到此结束。随着营业税的消失，1994年财税体制改革确立的国地税分设的税制基础也不复存在，从而促使国家下决心在2018年实行了国地税合并的机构改革。由此可见，营改增和国地税合并是1994年财税体制改革后我国税收领域发生的最重大的事件，它不仅理顺了税制，而且也使得征管机构的设置更加合理化。
　　绿色税收助力建设美丽中国
　　党的十八大以后，生态文明建设被放在了更加突出的地位。党的十九大报告指出：＂实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。＂美丽中国呼唤绿色税收。所谓绿色税收，就是对排污和破坏生态环境的产品和服务课征的税收。我国绿色税制建设最突出的标志就是在2018年开征了环境保护税，开征该税旨在保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设。虽然环保税的许多制度内容是从过去环保费平移过来的，但却为我国绿色税制的建设奠定了基础。实际上，我国的绿色税制是由多种涉及环境和生态的税种组成的，除了环境保护税以外，还包括消费税、资源税、企业所得税等。这些税种的不断＂绿化＂，在我国绿色税制的建设中发挥了重要的作用。例如，2014—2015年，国家3次提高汽油等成品油的消费税税率，单位税额由1元/升提高到1.52元/升；从2015年2月1日起，电池和涂料这两种对环境污染比较大的产品也被纳入到消费税的征收范围。上个世纪八十年代开征资源税的目的在于调节资源开采企业的级差利润，但却在美丽中国的建设中被赋予了新的使命。继2010年原油、天然气的资源税改为从价计征后，从2014年12月1日起，我国将煤炭资源税也改为从价计征。特别是2019年8月全国人大常委会通过的资源税法规定，除了地热、石灰岩、砂石等少数矿产品可以从量计征以外，其他绝大多数矿产品都必须实行从价计征。资源税实行比例税率，税额随资源产品价格的上涨而提高，可以充分发挥税收对资源产品使用的调节作用，这也让资源税真正成为我国绿色税收大家庭中的一员。
　　个人所得税改革体现了以人民为中心原则
　　长期以来，我国个人所得税一直存在两大痼疾：一是工资薪金的费用扣除标准（即老百姓口中的起征点）存在＂一刀切＂的问题，无论是每月2000元还是3500元，都不能准确地反映老百姓个人的实际生活开销情况，从而使个人所得税无法真正做到量能负担。二是分类征收，各类所得各缴各税。两个纳税人即使收入总额相同，但如果收入的种类不同，需要缴纳的税款就可能不同，甚至出现收入高的人由于收入种类多因此可以享受多种费用扣除，导致其反而比收入低的人纳税少的现象。从上个世纪八十年代我国开征个人所得税以来，这两大问题一直无法得到解决。为此，早在2006年国家制定的＂十一五＂规划纲要中就提出实行＂综合和分类相结合的个人所得税制度＂的改革目标，2019年这一目标得以实现。
　　2019年实施的个人所得税改革包括两大内容。一是在2018年10月提高费用扣除标准（从每月3500元提高到5000元）的基础上增加了6项专项附加扣除，即子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金以及赡养老人。专项附加扣除打破了传统的费用扣除＂一刀切＂模式，从而使费用扣除标准更加人性化和合理化。二是个人应税所得实现了＂小综合＂，即将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费四项个人劳动所得实行综合征收，对其他所得如经营所得、利息（股息、红利）所得、财产租赁所得、财产转让所得等仍然实行分类征收。此次个人所得税改革实现了历史性突破，不仅大大增强了个人所得税的调节功能，而且也提高了个人所得税的公平性。
　　税收法定原则得以逐步落实彰显国家依法治税理念
　　税收＂取之于民、用之于民＂。在我们国家，人民通过其选出的人民代表投票表决各种税收的基本制度，以形成可作为政府征税依据的具体税收法律，这就是所谓的税收法定。可见，税收法定其实就是税收要让人民定。在过去，我们国家对税收法定的重视程度不够，很多税种都是由国务院颁布暂行条例来确定征收制度，并没有上升到全国人大的立法层面。尽管我国从2000年开始实行的《中华人民共和国立法法》第八条中规定税收的基本制度＂只能制定法律＂，但第九条中又规定如果税收尚未制定法律，全国人大及其常委会有权作出决定授权国务院对其中的部分事项先制定行政法规。
　　2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要＂落实税收法定原则＂。2015年3月，第十二届全国人民代表大会第三次会议修改了《中华人民共和国立法法》，不仅在第八条中明确规定＂税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律＂，而且还对第九条中的授权条款进行了限定，规定＂授权的期限不得超过五年＂。
　　在党中央＂落实税收法定原则＂的要求提出后，我国明显加快了税收立法的进程。到目前为止，现行18个税种中已经有12个制定了法律，其中有9部税法是在2018年以后颁布的，包括环境保护税、烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、资源税、城市维护建设税、契税和印花税。此外，相关部门也在就增值税、消费税、土地增值税等税种的立法草案征求意见。相信在不远的将来，全部18个税种的基本制度都将上升为法律，其将在提高我国税收制度的民主性和科学性方面发挥重要的促进作用，同时也将进一步彰显我国依法治税的理念。
　　减税降费激发经济创新活力
　　2012年，伴随着营改增改革，我国也开启了真正意义上的减税降费。为了应对国际金融危机，2008年我国进行过一次减税，但那次属于结构性减税。这种结构性减税不同于全面减税，是对税制进行有增有减的调整，从总体效果看增税的成分更大。数据显示，经过2008年的结构性减税，税收收入占GDP的比重从当年的16.98%提高到2011年的18.39%。
　　2012年以后，由于受到出口下降的冲击，我国经济出现了＂自主下行＂的趋势，经济增速不断回落，企业尤其是小微企业面临的困难越来越大。在这种情况下，国家果断采取了减税降费的措施。与2008年的结构性减税相比，这次减税属于全面减税，不仅持续的时间长，而且减税规模也大。经过这一阶段的减税，我国宏观税负已经从2012年的18.68%降到2021年的15.1%，实实在在地减少了3.58个百分点。这次长时间、大规模的全面减税是从营改增开始的，在＂只减不增＂原则的指引下，许多服务行业的企业在营业税改为增值税的过程中，税负水平都有不同程度地下降。另外，2018年和2019年国家又两次下调增值税税率，标准税率从17%降为13%，13%的中档税率也调降到了9%。
　　新一轮减税降费主旋律是为小微企业减负。2013年7月，财政部、国家税务总局下发《关于暂免征收部分小微企业增值税和营业税的通知》，拉开了为小微企业减税的序幕。这次减税主要沿着增值税和企业所得税两条线展开。在增值税方面：一是将增值税小规模纳税人月销售额免税的标准从2万元逐步提高到15万元；二是自2018年5月起，增值税小规模纳税人的标准从年应税销售额50万元（生产货物或提供应税劳务）/80万元（货物批发或零售）统一提高到500万元；三是小规模纳税人的征收率在新冠肺炎疫情来袭后从3%降到了1%，同时在2022年4月1日至2022年12月31日期间，对适用3%征收率的小规模纳税人免征增值税；四是加大小微企业增值税期末留抵退税政策力度，从2022年4月1日开始将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至符合条件的小微企业，并一次性退还小微企业存量留抵税额。
　　企业所得税由于已经立法，所以税率不易调整，但国家从2018年开始对小微企业的应纳税所得额给予一定的优惠减免，即对其所得减按一定比例计入应纳税所得额，这样再按20%的税率计算税额，实际税负有所减轻。目前，小微企业100万元以内的所得实际税负仅为2.5%（减按12.5%计入应纳税所得），100万元至300万元的所得实际税负为5%（减按25%计入应纳税所得）。另外，国家对小微企业实行更加优惠的快速折旧政策。在所有企业新购进的、单位价值不超过500万元的设备、器具可以一次性税前扣除的基础上，中小微企业在2022年1月1日至2022年12月31日期间新购置的设备、器具，单位价值在500万元以上的，可以按照单位价值的一定比例自愿选择在企业所得税税前扣除。
　　除了增值税和企业所得税之外，国家在＂六税两费＂上也给予了小微企业一定的税收优惠。财政部、国家税务总局于2022年3月下发文件明确，在2022年1月1日至2024年12月31日期间，各地区可根据自己的实际情况和需要对增值税小规模纳税人、小型微利企业和个体工商户在50%的税额幅度内给予减征资源税、城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、印花税（不含证券交易印花税）、耕地占用税和教育费附加、地方教育附加。
　　可以说，十年来，减税降费规模之大前所未有，惠及范围之广前所未有，对减轻市场主体负担、激发市场主体活力发挥了重要作用。数据显示，党的十八大以来，我国新增减税降费累计8.8万亿元，宏观税负从2012年的18.7%降至2021年的15.1%。
　　税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用，未来在全面建设社会主义现代化国家新征程中也必将发挥更大的作用。在未来的五到十年间，我国的宏观税负将趋于稳，全部税种都将完成立法，直接税比重会适当提高，增值税将成为更加中性的税种，消费税征收的靶向性更加明确，企业所得税的优惠政策更趋合理，个人所得税的收入调节功能得到进一步加强。我国的税收制度将进一步得到优化，将更加公平、合理、高效。
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