为什么会层层加码？

　　即使上级三令五申，反对层层加码，但只要这三个基本条件不变，层层加码就不会改变。
　　01
　　层层加码，是指一项政策在实行过程中，从上到下，每一级的标准越来越高，执行越来越严格，甚至于不顾现实情况地僵硬蛮干，结果是：一方面并没有真正完成上面部署的任务，同时下面还＂叫苦连天＂，浪费严重。
　　为什么会层层加码呢？看起来，无非是因为官僚主义。干部责任心不强，懒政怠政，做工作只为了应付上级领导，忘记了实事求是、为人民服务的初心。
　　这些解释永远不会错，但未免大而化之，泛泛而谈，没有揭示出深层的、具体的原因，当然也就不可能找到解决对策，只是空发一通牢骚而已。
　　官僚主义古已有之，层层加码却是近年来逐渐严重。显然是因为近年来行政体系的某些变化。那么，这些变化是什么？为什么这些变化会导致层层加码现象？解释这些问题，需要去深入观察现实，而不能坐而论道、凭空想象。
　　02
　　《县乡中国——县域治理现代化》就是一本深入观察现实的书。书中描述和分析了中国基层政治近年来的许多重要变化，其中就包括造成层层加码的原因。
　　有两个因素直接影响甚至决定干部、官员的选择和行为，一是包括财政资金在内的种种资源的多少，二是对官员的考核办法。近年来，我国行政系统里，因为一些改革和调整，这两个因素有了重大变化，干部、官员的行为方式也随之有了变化。层层加码现象的增加，就是变化之一。
　　这些改革和调整，包括以下方面：
　　第一，地方上权力集中程度提高了。
　　我国的行政体系，有＂块块＂和＂条条＂之分。＂块块＂是指某个地区的行政系统，比如某县的县委、县政府及其所属的财政人事办公室等等。＂条条＂则是指从中央到地方自上而下的行政系统。
　　最典型的＂条条＂部门是四大银行。四大银行虽然在地方上有机构，但管理上独立于地方，人事任免、编制、工资、考核等等，由四大行从总行到分行到基层机构的＂条条＂管理。其他类似的＂条条＂部门还有国税、海关等等。
　　谁发工资奖金，谁有任免权，谁的话就好使。因此，＂条条＂和＂块块＂之间，就有一定的监督和制约机制。对＂条条＂部门来说，书记县长的话，人家不太在乎。
　　比如，县委书记想要开发一个工业园区，找银行要贷款。银行一看，县里没什么像样的抵押品，开发区的风险也不小，就不会配合提供贷款。对银行来说，不提供贷款，冒犯、得罪了书记，固然不好，但没啥大事。相反，如果随意发放贷款，形成坏账，上级银行却会来问责，扣工资奖金，影响考核和日后的升职。对银行来说，何去何从，当然不难选择。
　　但是，＂条条＂和＂块块＂之间的互相制约，有个例外，那就是＂政治任务＂一来，大家就要一切服从大局，不得推诿扯皮。＂政治任务＂相当于尚方宝剑，所有人都得让路和配合。也就是说，面对政治任务，＂条条＂也无力制衡＂块块＂。
　　过去，政治任务并不多，主要是计划生育等少数一两项。近些年基层政治的一大变化就是，政治任务的数量大大增加。精准扶贫、环境保护、党建、基层乡村建设、打黑除恶等等都被列为政治任务。
　　政治任务多了，＂块块＂也就是书记手里的尚方宝剑就多了。搞开发区找银行要贷款，银行可以不配合，但为了精准扶贫找银行要贷款，银行就必须合作了。
　　要知道，书记们都是很聪明的人。一见到这种情形，立刻顺风使舵，除了坚决完成政治任务以外，还把很多自己想做的项目，包装成政治任务。比如，原来想做某条街的改造拆迁，没有钱，银行也不给贷款。现在把项目改成＂党建文化一条街＂，钱就有了。
　　这样一来，原有的＂条条＂＂块块＂之间的制约、制衡，就大大减少了。地方上的权力，向＂块块＂集中了。
　　过去，在＂条条＂的制约之下，书记要想做个项目，往往很费劲，要辛辛苦苦说服、协调各相关部门，很多时候书记要亲自出面拜访、开会、商谈，包括吃饭喝酒。书记一天只有24小时，分身乏术，所以真正能做成的项目，也就那么几个。
　　现在有了尚方宝剑，书记能做的项目就多了。书记们都是想多做工作多出政绩的，于是，基层接受的任务就大大增加了。财政资金虽然也有增长，但跟不上项目的增加，客观上，就是包括财政资金在内的各种资源都紧张了。
　　03
　　第二个重要变化是，考核干部从结果考核变为过程考核。
　　结果考核，是指任务完成了就可以，至于到底是怎么完成的，只要不违反法律法规，上级不做过多干涉。
　　结果考核的好处是，基层可以充分发挥主动性积极性，结合当时当地的具体情况，多快好省地完成任务。但也有坏处，那就是基层有些做法会不规范，打擦边球。并且，久而久之，基层会有＂渐渐失控＂的趋势。
　　为了纠正这方面的问题，前些年，政府把结果考核改为过程考核。基层不但要完成任务，还要严格按照规范一步一步地完成任务。上级的考核，不但要看结果，还要看过程。为了便于考核，进而又提出＂工作留痕迹＂的要求，也就是要把各项工作落实在文字上，写成完整的文档，以供上级领导监督和考核。
　　在实践中，过程考核大大改变了基层的工作方式。一方面，基层的工作确实规范了，上级对基层的控制力度也大大加强了，但另一方面，基层不得不花费大量时间去撰写、制作各种工作文档。而且，因为是过程考核，上级的规定很详细，基层发挥主动性积极性的空间，不大了。
　　更重要的是，这样一来，势必在实事求是方面有所损失。各地基层的情况，千差万别。同一个任务，各地的具体完成过程，本应大不相同。可是，在过程管理之下，上级不可能充分考虑到各地具体情况，只能笼而统之。如果各地不能结合现实情况发挥主动性积极性，执行中势必有很多偏差和不合理之处。
　　政治问题很多都没有完美的解决方案，都是按下葫芦浮起瓢。结果考核，时间长了，基层有渐渐失控的趋势。改成过程考核，对基层的控制力大幅增加，但又有了执行偏差、不合理的问题。
　　比如，某省的美丽乡村建设标准中规定，各地都要有亭台楼阁、廊桥水榭。有的乡镇根本没有河流，甚至是缺水地区，怎能做到＂廊桥水榭＂？可是，验收时管不了那么多，就是按照标准清单一一核对，缺了一项，就不能通过，就算没完成，乡镇领导就要负责。
　　说到负责，这是近年来官员考核中的又一大变化。
　　以前，虽然也有追责、问责，但针对的是单位而不是个人。近年来的一大改变就是，追责、问责的对象指向了个人。这种改变，当然让追责、问责的力度更大，威慑性更强，但是，也有负面影响。
　　如果问责的对象是单位，是集体，那么，集体内部就会形成＂共谋＂，一起应付上级。这并不全是坏事。因为，虽然问责不针对个人，但单位被问责，也不是光彩事。大家还是想要尽量避免。因此，在工作中就会尽量合作、配合，互相弥补漏洞，尽量确保单位不出事情。
　　问责的对象改为个人，单位内部的＂共谋＂就被＂卸责＂取代了。单位是否出事不重要，重要的是不要落到个人头上。所以，即使是同一单位的同事之间，也互相防备，时刻准备＂甩锅＂。
　　＂工作留痕迹＂、事事写文档，让卸责更加流行和可操作。在这方面，很多跨国公司早有这种现象。电子邮件满天飞，事无巨细，都有存档。看上去仿佛工作很规范，其实主要是为了个人卸责。现在，基层政府也出现了类似情况。
　　04
　　总结一下，近年来，基层行政系统发生了很大变化，其中重要的三项是：工作内容大幅增加，财政资金等资源相对紧张；对干部官员的考核，从结果考核变为过程考核；追责问责从原来对单位，改为针对个人。
　　资源紧张的结果是，基层不可能面面俱到地完成各种任务，即使把这些任务列为必须完成的政治任务，但资源的硬约束在那里，依然不能真正完成。结果就是各种形式主义大量出现。不能真正完成任务，就只好表面上完成，凑齐各种指标。
　　政治任务很重要，必须完成。基层要向上级显示出自己的高度重视和圆满完成，以博得领导的好印象。而层层加码就是好办法。
　　因为是过程考核，所以，即使有些规定不符合本地具体情况，基层也必须遵守和落实，无法根据现实情况做出机动灵活的调整。同时，为了确保完成，以及全过程合规，每一级向下布置任务时，会预先留出＂冗余＂＂富余量＂，只有这样，才能确保百分百地完成任务。这就造成了层层加码。
　　因为问责的对象是个人，所以＂卸责＂成为干部、官员最关心、最重视的事情。而卸责的最好办法，就是一丝不苟地按照规定办事，为了保险，最好主动加码，这样，才能确保上级不会问责，才能确保个人不会承担责任。至于是否真正完成任务，达到目的，反而成为不重要的事情。
　　这就是层层加码现象越来越多的原因。而且，政治任务越重大，上级越重视，层层加码的现象就会越严重。即使上级三令五申，反对层层加码，但只要上述三个基本条件不变，层层加码就不会改变。
　　05
　　分析了原因，接下来的问题就是：怎么看待层层加码这种现象。
　　看了上面的分析，很多人可能会有＂改革＂＂纠偏＂的冲动。但且慢，事情并非那么简单。
　　近几年之所以在行政系统推行上述改革，并非一时兴起，而是为了纠正此前的偏差。此前，由于相关的管理不严格，基层党组织和政府有涣散之势。地方上的黑恶势力、掠夺性资本集团、官商勾结等黑暗面，有抬头之势。
　　纠正这种不良倾向的办法，当然是加强对基层党组织和政府的管理。强化政治任务、全过程管理、问责到个人等等改革，就是为了强化对基层的管理。强化对基层的管理，有正面效果，也难免有负面效果。
　　正面效果是，近几年来腐败、黑恶势力等等受到很大打击。社会风气和党风政风都有很大改善。这种变化从根本上符合我国目前的社会大形势，也就是经济长足发展以后的利益多元化、复杂化格局。但另一方面，严格管理，也难免会造成活力减少、管制过多等负面影响。层层加码，正是这种负面影响之一。
　　那么，有没有不偏不倚、不左不右，既能有效管理，又能避免管制过严的办法呢？理论上可以说有，将在现实中恐怕很难做到。现实中可行的，就是发现问题及时纠偏，过左了，就往右调整；过右，就往左调整，整个过程中，尽量不出现大的、不可逆的偏差。能做到这些，就很不容易了。
　　给人挑毛病，容易，但提出整体上更好的解决方案，那可就难了。
　　杨华：《县乡中国——县域治理现代化》，中国人民大学出版社，2002年4月。
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