简论清初财政的非正式经费体系

　　有清一代，所有正项钱粮都是中央政府的财产，收入分配的规定总体上不能够满足地方行政需求，因此地方官员不得不在别处寻求额外的经费。
　　有来自有影响的富户的捐助，同时也有来自有地位的个人和家族的独立捐助。然而，这些总捐助额与每年地方政府的巨额支出相比仍很小。
　　同时中国也没有发展出自己的、支持公共财政的大型金融机构，无法从中获益。最后，中国地方官员只有两种选择：
　　或是一点点地挪用中央政府本用于其他用途的款项或是已确定解送中央政府的那一部分经费，或是在征税过程中或市场交易中从百姓那里榨取所需的经费。
　　到了18世纪，利用以上两种方式的中国地方政府已经演化出一种复杂的非正式经费体系（the informal system of funding）。
　　与正式的财政管理相辅相成，它是非正式的，仅仅是因为它不是收入分配法定制度的组成部分。同样的，进入这个体系的钱和物并不听命于任何上级机构的控制。
　　获取它们的大多数方式是非法的，但是在全国规模来看，非正式经费体系并不是简单的、已经制度化的腐败，尽管参与这一体系的许多人无疑会从中牟取私利，但它的存在基本上是对中国帝制晚期的财政无法向官员提供履行职责手段的一个回应。
　　至少一个世纪以来，非正式经费体系很好地填补了这一缺口，以至于政府里的许多人拒绝承认正式的财政制度所产生的种种问题。
　　一、州县官
　　作为最亲民的官员，州县官肩负的主要职责是将乡村的财富输入地方政府的仓库。正是州县官征收了包括地丁钱粮在内的帝国大部分税收。
　　州县官也是当地商业执照与文契的发行机构以及商业税的征收机构。他们编审赋税和人丁，收集地方富户的捐助，有的时候还监督盐、茶和其他政府专卖商品的销售。
　　同样的，被任命管理一州一县的官员处于独一无二的位置，可以操纵合法的赋税制度，创造超越法律、保证庞大中国官僚机构运作的收入。
　　没有多少州县官从百姓那里公开掠夺大笔的钱财。他们所使用的方法要远为精妙，从任何一个来源所得的数目常常都很小。
　　取得额外税收的两种最常用的方法是：加派，也称私派、科派，和＂征多报少＂。加派并不总是偷偷摸摸的。
　　当福利性公共事业，尤其是灌溉或是疏浚工程进行时，常常会依当地百姓拥有的土地数量征收一部分经费。
　　云南地丁钱粮收入很少，因此巡抚下令所有州县在正项钱粮的基础上加收固定额数以维持政府的运行。
　　这一加派名为＂公件＂，刻在石头上，防止发生更多的勒索。大多数州县以耗羡的名义进行征派。
　　这种耗羡，当征收漕米时称为耗米，当征收银两时称为火耗或耗银，从起源上可追溯到弥补谷物腐烂或是为解送京师而将银两熔为大块银锭过程中的损失。
　　正如我们将要看到的，至17世纪末，在一些省份，这些加派已达到了原来赋税额的50%，甚至更多。
　　加派也有其他的很多手段，但在表而上看不出来。最有名的方法之一是在银钱比价上做手脚。为便于缴税，州县官同意百姓用铜钱代替白银。
　　然而，所定铜钱对白银的比价要高于市场通行的比价。当他将铜钱换回白银时就可以赚得一些赢余。
　　同样的方式也适用于漕粮的征收，同意百姓缴纳白银，数额要多于官员到市场上购买相同数量稻米所用的白银数。
　　在遍布全县的征税点，通过使用超重砝码和超标准的容器也可以得到同样的效果。一种巧妙的组合做法被用于江南部分地区的漕粮征收中。
　　康熙时期，州县官采用一种名为＂九扣＂的做法。纳税人每交纳1石稻米，州县官只开9斗的收据。
　　除此之外，使用超重砝码意味着纳粮人最后被认为只交纳了实际数目的80%而已。当这种行径被揭发并定为非法后，朝廷允许的兑费是每石米折银6分。
　　州县即刻将这一征缴，按银1两换1000铜钱的标准，让百姓交纳铜钱。当时江南钱贵，每千钱可换银一两二三钱。
　　此外，当收成好、米价低时，事实上百姓继续以九扣的方式缴纳漕粮。在征收地丁钱粮的过程中，盛行着许多种加派方法。
　　用白银缴税，这种做法在晚明及清初越来越多，纳税人不得不依靠银匠的服务。银匠将银两称重并将它熔成大块银锭，盖上他的花押作为银两纯度的证据。
　　一些州县官要求百姓前往州县衙门附近建起店铺的＂官匠＂那里，以便从中谋利。如果纳税人缴纳的银两没有官匠的花押，就不允许银两投人银柜。
　　银匠常常将所称银两称重并捆包，依每两几分的标准收取费用。作为对州县官支持的回报，银匠会将他所得的一部分送给衙门。
　　甚至是在纳税人回到家里，自信已经完成了政府所要求赋税额时，他仍旧未能摆脱州县官的勒索。
　　当打开纳税人的钱袋时，州县官就以重量短少即短平为借口，有时会派一名心腹衔役或书吏下乡逼迫纳税人将其补足。
　　实际缴纳的银两被拿走，并且用红笔在空袋上标记每两短缺三分或四分。这些已缴银两被衙门与其他收到的银两混在了一起，纳税人不能要求当面重新称量他自己缴纳的部分。
　　除了缴纳新增数目的银两外，他别无选择。这种做法称为空袋补平，也可令州县衙门增加数百上千两的额外收人。
　　上述获取额外收入的伎俩主要是牺牲了纳税人的利益。而实施＂征多报少＂，是州县官将本应属于正项钱粮制度内的白银和米谷吸纳到了非正式经费体系中。
　　尽管普通百姓也会从中受害，但主要的受害者还是中央政府。我们要知道，当缴纳田赋时，法律要求每一个纳税人将税银封袋，亲自投入立在县衙或州县方便百姓地方的银柜中，即自封投柜。
　　这些上锁的银柜防止税银在解送京师前被侵吞。每天的税收登人流水红簿，并给纳税人已缴税银的收据。
　　其他两联由衙门保存，为的是与流水红簿上的数字以及打开封柜后得到的实际银两数目相对照。
　　当＂盗取＂赋税时，各省官员精心地掩盖了他们作案的痕迹，这证实了各省官员是怎样地在严肃执行这些多方核查的方法。
　　州县官拿走部分已完赋税并向他的上级作为＂未完＂上报，这种做法很普遍。这或伴随着＂飞洒＂，或使用超重砝码，或使用特别设计的钩子将整个钱袋从银柜中取出。
　　向百姓发放未盖官印的收据或是在发给百姓加盖官印的收据上写一个数字，而在衙门保存的收据上写一个较小的数字，通过这些做法掩盖不法行径。
　　然后，这些盗取的赋税就以民欠的名目上报。因为对一个官员上报欠赋的惩处远没有侵贪或是亏空严重，因此对州县官而言，非法挪用正项钱粮常常要比查出缺少履行职责所需的经费要有利一些。
　　另外一种与之相近的、州县官用以掩盖开支亏空的方法是挪移或是以新掩旧。当官员发现经费亏缺时，他可以推迟上报奏销册。
　　因巡抚的奏销册送达户部不早于来年的四月份；各省公文抵部，户部的意见再返回省里，常常已到了冬天。
　　到那时，州县官可能已开始征收来年的赋税，就可以拿出一部分抵补上年短缺的部分。这个过程年复一年，进行着无体止的亏空与掩饰的循环。
　　中央政府极少得到足额赋税，而州县官在调离之前能够免于渎职的牵连。若州县官真的将民欠上报，不论是真实的还是捏造的，他很容易从征收欠赋的做法上得到好处。
　　中央政府关心的仅是将未完的全部赋税补足，它将谁拥有这些赋税的问题留给了每个州县官。
　　为了不使纳税人缴纳拖欠的负担过重，防止他们不能缴纳新的应缴赋税，欠赋通常以带征的形式征收，时间十年、八年不等。
　　尽管每年有固定的总数，但是州县官经常强迫百姓在特定的年份缴纳更多的带征额。接下来，州县官占有这个差额，并期盼在百姓开始抱怨说他们早已足额缴纳了赋税前离任了事。
　　除地丁钱粮外，州县官也负责征收许多称之为杂税的商业税。尽管它们应全额上缴中央政府，但大多数州县官依惯例解送一个固定额数，而保留其余的赋税。
　　部分原因是为了防备市场交易量的波动。州县官担心，如果他们几年来都上缴一个很大的数额，那么当商业不景气杂税减少时，他们有时会被指控为侵贪。
　　但是，州县官所保留的数额常等于有时大于他们上缴的数额。例如，云贵总督高其倬上报说，云南固定上缴的杂税额约147000 两。
　　然而，仅一个府超出定额之外的赢余就在2000至6000 两之间。同样，一个州县的赢余常常是40至600两不等。二、省内高层官员
　　极少有省内大员直接向普通大众征收赋税。为了保证衙门的运转、赡养家眷，以及完成担当的众多公共事务，他们不得不依赖下级管理机构通过非正式经费体系所转送的经费。
　　这些经费主要有四种类型：（1）下级官员以礼物和金钱的形式直接向上级官员呈递的收人；（2）来自重要的专门税收机构，也就是关差和盐政的＂赢余＂；（3）对于正式税收体系中赋税和物品依一定比率进行的扣除；（4）在采买和分配过程中腹削的经费。
　　从广义上讲，陋规可以包括所有非法获得的收入。在官员的公文中斥责腐败时，这种用法相当普遍。
　　然而，陋规还有一狭义的解释，是指官僚中的一成员向另一成员呈送固定数目的金钱和礼物。这个区别很重要，因为雍正朝改革者所大力打击的主要是狭义上的陋规。
　　山东巡抚塞楞额上奏，该省前任布政使从州县接受礼物9784 两，前任学政从同一来源获益3204两。
　　即便节礼直接出自州县官以上的官僚，也必须指明，所有这种形式的陋规的来源是州县官，其最终来源是百姓。
　　州县官向辖区内的每位官员呈送数目不等的小额陋规，向督粮道呈送漕规，向驿传道呈送驿规，向知府和道员呈送节礼，同时也直接向布政使、按察使、巡抚、总督呈送陋规。
　　同样，那些州县官以上的官员将从属下得到的费用合在一起，并把其中的一部分向他们的每位上司呈送。
　　除了向上司呈送钱财以外，官员常常上级衙门的书吏呈送＂饭食银＂以资助衙门的开销。
　　这种做法可能源于凡向上级衙门交送公务，就呈送一小笔费用的惯例，以弥补书吏们饭食与办公文具的开支，因为这些书吏在处理由下级缴送的公文或是赋税时要被封锁在他们的办公场所内。
　　最后，这些捐助成为常例，作为赋税额的一个固定百分比数，通常与赋税一起解送。此种费用的名月各省不同。
　　在广东，州县向藩库解送赋税时每百两要额外缴纳3两。其中10%被扣除作为小费银，用于支付库大使、库吏书、水夫、火夫、差班、人役和管门家人这些与布政使衙门有关的人员的花销。
　　在直隶，有一种叫小饭银的陋规，当地方赋税解送省城时，每千两要额外缴纳4两，送给库大使和管库书吏。
　　在关税征缴中，正额之外也征收饭食银。例如，淮关征收到一笔额外的饭食银16404两，用于支付关口书吏和巡检的日常生活和办公开支。
　　这笔款项的一部分也被解至关税监督，以支付他自己的生活和行政开支。除了自己衙门的饭食银外，巡抚和布政使还不得不为中央政府衙门的书吏筹措例行的数目一定的饭食银，让他们得以正常办公。
　　按察使呈送刑部纸笔饭食。巡抚杨文乾上奏，在雍正改革之前，广东州县每年解送这种饭食银6042两。
　　这些经费用以支付解送罚金和没收财产到部的费用，以及为刑部书吏提供饭食银和官吏办公往来费用。
　　来自各省的捐助也支付编制秋审册以及为狱卒提供心红纸张。每年奏销时，各省布政使向户部以及户科解送饭食银。
　　四川解送1300两。河东总督王士俊声称1728年之前没有固定额，但在那一年确定向户部解送3600两，向户科解送600两。
　　而且，当为中央各库购买物料时，要为护送官员以及送部的饭食银拨配额外的款项。这种名为帮费的开支巨大。
　　河南每年运送颜料、布匹、牛筋和黄蜡的帮费平均约5300两。尽管下级官员向上级衙门中的书吏捐助花销，但对大员来说，在挑选他们自己的和属下衙门书吏时起作用并不少见。
　　作为回报，他们从任命的书吏那里得到＂规礼＂。事实上是书吏花钱购买他们的职位。这种做法的现存材料大多数与广东省深入调查的一起高官弹劾案有关。
　　别的省份，可能也有同样的惯例，上可能利用政府职位的竞争来增加他们自己的非正式收入。在广东，正是地方官员张贴告示邀约本地人士申请底层典吏的空位。
　　尽管他们实际上是受雇佣的，但每个人的任命都必须得到布政使的批准。在他的委任书中，布政使依据充任职位的高低，详细开列了他希望能从幸运的候选人那里得到的规礼数。
　　这些索取的规礼差异巨大，而实施方式取决于当时谁在布政使的位置上。在一份雍正五年（1729）的报告里，两广总督孔毓珣证实，这笔费用少的只有几分几厘，但对于某些职位却可以高达七八十两。
　　孔毓珣称这笔费为＂心红＂，说是用来购买在公文上加盖官印所用的红墨水钱。在对广东官员腐败情形的一次调查中，尹继善奏报，每一位申请者通过这种方式付出的规礼实际上从数十两到数百两不等。
　　根据尹继善的说法，布政使收取的各种费用，每月与巡抚、总督一同分配，用于三位官员衙门的运转。
　　税关任命中的规礼特别丰厚。入们对这些职位垂涎不已，因为这些职位上的书吏在征收关税的过程中能大发其财、营私舞弊。
　　傅泰在广东巡抚任上，从五位任命作粤海关的书吏处每人收受银300 两。黄江关口的书吏依惯例向布政使、巡抚、总督每人支付200 两购买职位，因为这些职位非常有利可图而且在位时间也很长。
　　通过18世纪20年代中期的调查，布政使官达被指控从一位新任命担任这个职位的书吏那里敲诈1250两。其中官达向巡抚和总督各送240两，比惯行的常例稍高。