贫困地区县域经济特色产业发展规划以西南县域为例

　　一、基本情况
　　该县域地处西南贫困山区，国土面积2350平方公里，森林覆盖率78％。县域辖4镇4乡110个村（社区）委会，1552个村民小组，2622个自然屯。全县总人口20.85万，其中城市人口8.13万人，农村人口12.72万人。
　　2022年县域生产总值（GDP）55.14亿元，主导产业为农业，产值12.65亿元，占比22.9%；第二产业产值14.39亿元，占比26.1%；第三产业产值28.12亿元，占比51.0%。
　　第一产业以种植业桑蚕、玉米、特色水果等为主，2022年产鲜茧5310吨、玉米12050吨、水果1.4万吨。畜牧业为牛、羊、猪、家禽等为主，2022年畜牧业出栏牛0.35万头、羊1.3万头、猪3万头、家禽224.12万羽。全年实现农业生产总值12.56亿元，同比增长9.6%。
　　第二产业以水泥、石材为主，2022年完成工业企业总产值15.56亿元，同比增长10.52%。
　　第三产业以特色旅游为主导，2022年全县旅游综合消费收入26.58亿元，同比增长38.39%。
　　2022年财政收入3.36亿元，城镇居民人均可支配收入32980元, 比上年度增长6.2%；农村居民人均可支配收入11757元，比上年度增长10.9%。  
　　二、总体目标
　　根据＂十四五＂特色产业发展规划提出的总体目标，特色产业将成为县域主导产业，产业收入逐步成为县域农户家庭收入的主要来源。本实施方案从规划中选取桑蚕、糯玉米、畜牧养殖和生态循环等四个产业为主导产业，形成绿色生态循环发展县域产业格局，产业发展总体目标详见下表。
　　县域＂十四五＂特色产业发展规划总体目标
　　三、立足资源禀赋，构建特色产业体系
　　充分发挥县域产业资源和区位优势，依托桑蚕、糯玉米、畜牧养殖为核心主导产业，乡村旅游产业为融合产业，全面推进县域乡村振兴，推动县产业可持续发展，立足县域特色产业资源优势，提升产业层次，延伸产业链条，生产具有比较优势的特色产品，拓展产业增值增效空间，为实现县域巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供有力支撑。
　　（一）县域土地资源状况
　　土地资源是县域产业振兴的根本，根据第三次国土调查主要数据，目前县域可用的土地总面积3766943.85亩，其中耕地504927亩，园地161224.65亩，林地2870149.35亩，数据详见下表。
　　县域第三次国土调查主要数据表
　　（二）合理安排产业发展空间
　　产业发展必须要根据土地资源的实际情况制定规划，从上表可见，县域的土地资源为桑蚕、糯玉米、畜牧养殖等产业提供良好的发展空间。
　　1.糯玉米种植业发展空间。县域旱地面积364925亩，考虑其他产业需要，26-30万亩旱地可为糯玉米种植业使用，经过建设相应的农田水利设施和标准化农田改造后，可变为水浇地。
　　2.桑蚕养殖业发展空间。县域桑园面积135105亩，根据县域农业局提供的数据2021年全县桑园面积258789亩，比县国土资源局数据多出123684亩，经实地调查，多出的这部分旱地和林地。
　　3.畜牧养殖业发展空间。县域草地面积20245.35亩，其中人工牧草地面积仅4.35亩，要达成到2025全县牛存栏 20 万头目标，按每亩载畜量2头牛计算需要人工牧草地10万亩，以当的面积显然不能满足要求，必须采用可循环利用，的方式，如糯玉米桔杆做青贮饲料。30万亩糯玉米种植面积就会产出60万吨桔杆做青贮饲料，能满足该畜牧业50%的需求。另外在旱地和林地均出10万亩做人工牧草地，基本上能满足该畜牧业的需求。
　　县域特色产业发展用地规划，详见下表。
　　县域特色产业发展规划用地表
　　（三）构建生态循环产业体系
　　县域土地资源是相当有限的，必须要采取循环利用的方式发展乡村产业，建立以农产品加工业为中心，从种植—饲料—养殖—加工—肥料还田形成闭环的生态循环产业体，如下图所示。
　　生态循环综合利用产业体系示意图
　　1.种植：糯玉米种植、桑树种植、水稻种植和牧草种植。收获的糯玉米直接加工，桑叶养殖桑蚕，牧草养殖牛羊猪。种植过程全部使用有机肥。
　　2.饲料：使用玉米桔干、牧草制成青贮饲料，使用加工废料蚕蛹蛋白、玉米皮制成干饲料，均用于畜牧养殖。
　　3.养殖：桑蚕养殖、畜牧（牛羊猪）养殖。收获蚕茧缫丝加工，出栏牛羊猪屠宰加工。
　　4.加工：糯玉米加工、蚕茧缫丝和牛羊猪屠宰，农产品加工业将是该生态循环综合利用产业体系的核心。
　　5.肥料：养殖的生畜粪便、蚕沙和加工废水制成有机肥，全部返回种植地使用。
　　（四）构建牢固产业保障体系
　　该生态循环产业体需要建立与之相适的产业保障体系，才能使产生态循环业各环健康有序发展起来，在县域域内建立＂农户—基地—加工—保险＂完整的产业保障体系。
　　1.培育专业化生产农户
　　专业化生产农户（简称农户）是农业产业的根基，农户技术水平决定了产业的整体质量和效益。通过技术培训与考核遴选农户，每户只要有一个人通过培训考核过关之后方能成为农户。遴选农户要有开放的格局，只要有志从农业的成年人，不论是本村还外地，都可参加农户的培训和考核。
　　为保证高质量的农业生产，政府出资为农户进行农业设施基本建设，建设标准化农田、桑园，建设标准化养殖设施（蚕房、牛羊猪栏舍），农户通过种植养殖的收入，分5-10年期，逐年偿还政府出资。
　　为减轻农户前期负担，由所在的基地为其提供种苗、农资（肥料、农药）和相关的技术支持，农户向基地交售农产品时，再扣除相关的前期费用。
　　2.建设专业化产业培育示范基地
　　在每个行政村集体合作社的基础上，以专业合作社为载体，结合本村的资源秉赋，引入专业农业经营实体，建立专业化的产业培育示范基地（简称基地），基地经营运作采取＂政府建设+专业运营+服务农户＂模式。
　　基地由政府乡村振兴专项资金和专项债券建设，以租赁的形式交由本村合作社与专业公司合资组建的专业合作社进行运营管理，服务于本村的农户。基地的收益扣除租赁费用、村集体提留、土地流转之后，余下归经营者所有。基地为本村农户提供种苗繁育、产品收购、信贷背书、农资供应、技术培训等一体化服务。
　　种苗繁育：养殖类的基地要建立集中繁育孵化场所，为基地辖区的农户提供种苗（如牛犊、小猪、羊羔、小蚕共育等）。种植类的基地为辖区的农户提供相关的种子、苗木，其中种子由县农业部门统一提供。
　　产品收购：原则上农户生产的农产品由基地进行收购，农户不得私自销售其生产的农产品。当农产品价格较低时，基地在县相关部门的支持下，对农产品进行保价收购，从而保护了农户的利益。
　　信贷背书：当农户在经营上需要信贷时，基地可为其背书，农户可用交售基地农产品实物进行偿还。
　　农资供应：农药、肥料等农资经过基地试用后，方能由基地向农户分发出售，未经基地同意的农资不得在基地辖区内使用。农户可采用赊账的方式获取农资，用交售基地农产品实物进行偿还。
　　技术培训：基地内有培训教室，定期请专家到基地进行技术指导。平时基地对农户进行一对一的技术指导，同时提供相关的技术服务。
　　3.建设农产品加工产业园区
　　农产品加工业是该农业发展的核心力量，完全交给私人企业是不可行的，这方面该有深刻的教训。因此，必须政府主导建设农产品加工产业园区，才能有效保障该农业的建康发展。
　　政府使用专项债券和相关扶持资金建设专业化的农产品加工产业园区，按照＂十四五＂规划将建设三个农产品加工产业园区，即三江口(该) 茧丝绸产业园、该糯玉米加工产业园、思练联合肉类加工产业园，建设标准化专业化厂房，并根据产业的实际需要配备加工设备和相关的配套设施。这些产业园区设施建成将会使用入驻的企业大幅减少前期投入，并能迅速达到设计产能。
　　农产品加工产业园区要创新建设运营管理模式，开展园区企业化、市场化建设运营改革试点，全面推行＂管委会＋投资平台公司+专业运营公司＂模式。以强化园区造血功能为根本，建立收益回报和风险分担机制，形成＂投入—产出—再投入＂可持续运营模式，培育专业市场运营主体。
　　创新招商方式，各产业园区采取公开竞标的方式，在县域内外招商专业的农产品加工企业，确定生产品种、产品质量、区域品牌等各项指标，并将产业园区的厂房、设备以租赁方式交给中标的企业经营。加工企业自负盈亏，按时交纳厂房租金和设备租赁金，政府不干预粮油生产商具体的经营事务。
　　4.建立多维度的农业保障体系
　　农产品价格大幅度的波动是农业生产经营的常态，早在两千多年前战国时期，李悝在魏国推行的常平仓制度，即政府在农产口大丰收年从农户购进粮食进行储存，以免谷贱伤农，歉收年则向市场出售所储粮食，以稳定粮价。今天稳定农产品价格较古代有了更多的手段，通过建立多维度农业保障体系，稳定农业生产经营。
　　（1）建立农产品储备库，由政府使用专项债券投资建设蚕丝收储仓库、粮食储备仓库、肉类储备仓库。在收获季节如果农产品低于市场价格时，以保护价格收购农产品进行储存，在农产品价格上升时，再进行出售平抑市场价格，并获取一定的收益。
　　（2）建立平准基金，由县政府使用国家专项资金与县农村信用合作联社共同出资建立，保底资金为10亿，具体比例双方协商后确定，所得利润按出资比例分配。平准基金运作：正常价格的年份，平准基金不入市干预。当农产品底于正常价格时，平准基金入市保价收购农产品，并将保价收购的农产品存入储备仓库。当市面农产品价格远高于收储价格时，可将收储的农产品出售，扣除仓储、加工费用之后，利润按出资比例分配。
　　（3）建立农业保险公司，农业生产周期长受自然灾害、人为灾害影响较多，需要通过农业保险手段增强抵御风险的能力。政府将寻找信誉较好的保险公司合作，建立该农业保险公司。保费要根据该当地历年来自然灾害情况确定，尽可能降低农户所交纳的保费。政府可出专项经费，为保险公司进行政策性兜底。农户可在基地领取种苗时，交纳保险费。出险后，经保险公司核验进行赔付。
　　（五）科技构筑产业发展基石
　　为产业发展设立独立的科技研发与推广应用机构和相关的设施。完善科技人才储备库。邀请农业方面的院士、专家来县域设立工作站，主动加强与国内各大专院校、科研院所的合作共建，加强研究基地、示范基地和交易平台的建设。组织农业部门、各级专家深入乡镇、村屯、各生产基地开展产业技术培训，为推进县域特色产业规模化、集约化、标准化和品牌化建设打下良好基础。
　　（六）数字化赋能产业发展
　　围绕产业数字化，将以自营和特许经营的方式加快县域内互联网、5G、大数据等新型基础设施建设，强化以智赋能、以数提效，推动产业化与信息化在更广范围、更深程度、更高水平上实现融合发展。构建智能制造体系，助力产业高端化、智能化、绿色化，打造产业链数字化生态，全方位推进产业向数字化转型发展。
　　四、投资估算与资金来源
　　产业项目投资的核心就是要将相关的政策落地，通过多渠道筹措发展建设资金，有效对接政府有关部门的优惠政策措施、专项扶持资金和地方政府专项债，引入多种金融主体参与投融资，落实各经营主体的商业投融资规划。产业规划总投资41.72亿元，其中扶持资金5.83亿元，专项债券20.09亿元，专项信贷8.66亿元，社会投资7.14亿元，具体的投资估算详见下表。
　　县域产业投资估算一览表（计价单位：万元）
　　扶持资金指财政扶持资金，包括中央财政、省级财政的扶贫衔接专项资金、乡村振兴产业专项扶持资金、农业专项扶持资金。
　　专项债券指由省财政厅发行的地方政府专项债券，本规划采用30年期债券，计划5年达产后逐年还本付息。
　　专项信贷指政策性银行的专项贷款，包括国家开发银行、农业开发银行、进出口银行等国家政策性银行的专项贷款。
　　社会投资指由企业、个人的投资，也包括了商业银行的贷款。
　　四、产业运营规划
　　构建具有自我造血功能的产业，就要以深化产业发展结构性改革为主线，实施更大范围、更宽领域、更深层次的营运体制机制改革，打造一流营商环境。
　　（一）深化产业运营体制改革
　　深化产业管理体制和运行机制改革，推动县域经济建设和运营管理分离。创新建设运营管理模式，开展产业园区企业化、市场化建设运营改革试点，全面推行＂管委会＋投资平台公司+专业运营公司＂模式。建立收益回报和风险分担机制，形成＂投入—产出—再投入＂可持续运营模式，培育专业市场运营主体。
　　产业营运关系到产业的自我造血生存和产业迭代发展，要整合社会资源与政府资源，联手专业服务机构，把握企业的需求点，规划搭建产业公共服务平台。提升县级各部门服务效能，引进供应链服务、供应链金融、技术、法律、财务、人才等服务运营商，为县内的企业提供＂全链条＂服务。为投资者提供行政审批一站式服务，基本实现＂县事、县办＂。通过主导产业的运营、自我生存营运体系建设、产业驱动体系建设三个层面的规划建设，构建好县域产业生存和发展的基本运营架构。
　　（二）产业营运体系的构建
　　县域产业的运营管理可根据《关于全面深化工业产业园区管理体制机制改革创新的实施意见》，针对自身的特点和要求，采用＂管委会+投资平台公司+专业运营公司＂模式进行运营，由此制订产业服务商运营规划。试图通过对产业设施提供的服务和日常运营的收支安排，提供产业收支自我平衡计划，实现产业基础设施投资的偿还，并摆脱财政输血的目标。
　　管委会是县政府的派出机构，负责产业规划的执行和产业的运营决策。
　　投资平台公司充当政府出资人的角色，负责产业投融资具体操作。由乡村振兴资金、专项债券、专项信贷资金投资建设的产业基础设施是县域的国有资产，而非构成某个企业的资产，这些资产所产的效益自然是要归县域政府所有，投资平台公司则代表政府管理这些资产。
　　专业运营公司即产业运营机构由县域政府设立，或由主管部门委托第三方专业运营机构承担。专业运营公司通过具体营运，产业投融资的收益要通过折旧及收费、收取租金或服务费的形式，进行逐年偿还投资并支出运营成本。
　　（三）专业运营公司的主营业务
　　专业运营公司的主要功能和业务范围主要有以下几个方面：
　　1.对运营的基础设施规划和安排提出意见和建议。受县政府的委托对产业运营基础设施建设进行规划设计，在建筑安装、设施配置、设备选型等方面提出合理化意见和建议，使之既符合产业营运管理的要求，又满足广大业主的需求。尽可能地减少疏漏，避免缺陷，保证质量，节约成本。
　　2.负责公共服务平台建设。公共服务平台是县域的企业搭建的综合服务体系。提供实验检测、技术认证、营销推广、人才培育、管理咨询、融资贷款、项目申报、工商税务等企业发展所必需的服务项目。公共服务平台是运营商对接企业并借服务赢获得回报乃至共赢发展的重要载体和实现途径，对改善县域营商环境和促进产业发展意义重大。公共服务平台完善与否的功能和发挥，很大程度上预示着产业发展的后劲和前景。关系到产业的运行效率和运营效益。
　　3.招商与政策落地。各项招商政策（含招商奖励政策、人才政策、创业扶持政策等）须编制成手册。制定招商战略与策略。确定招商范围和目标，制定引进企业规则，定出入本县企业评判、筛选、把关的标准。制定招商宣传、推广策略。
　　4.园区运营日常业务。包括制定物业管理方案，按期催促收取租金和各项物业费用。在可借助大量数据分析基础上，确定物业管理服务项目的运营性质，及制订合理合法的收费原则和标准范围，为进驻企业和业户提供相关类型服务，成为产业日常盈利的一部分。
　　（四）产业运营收入分析
　　运营收入中的物业租金扣除运营费用之后，全部用于专项债和其他融资的偿还。物业租金收入指标准厂房、设备、仓库、商铺、办公场所、停车位、广告牌位等项目建筑物的使用价值出租或租赁的收益，详见下表。
　　产业资产物业租金年收益估算表
　　五、偿债能力分析
　　除各级财政扶持资金无须偿还外，专项债券和专项信贷的资金是需要偿还的，偿还本金为28.74亿元。运营收入中的物业租金的收益较为稳定，将全部用于专项债券和专项信贷的偿还，结余部分将作为本县的财政收入。专项债偿和专项信贷还期限以30年为主，具体营运收入与偿债进度详见下表。
　　产业设施租金收益偿还专项债券和专项信贷进度分析表（单位：万元）
　　2024年仍为项目建设时期，未能产生实际入收，从2025年开始项目进入收益期，此为债务偿还起点。
　　项目收益覆盖债券本息倍数是在利息赚取倍数计算与分析的基础上，进一步考虑债务本金和可用于偿还本金的固定资产折旧而计算的反映偿债能力的指标，按照财政部对专项债的相关管理规定，项目专债整体收益要大于1.1才表明有偿付本息的能力。
　　项目收益覆盖债券本息倍数=（债券存续期收入-债券存续期成本）/发行债券本息+存量债务本息）。
　　债券存续期项目收入=768053.4万元
　　发行债券本金+存量债务利息=464579.69万元
　　项目收益覆盖债券本息倍数=768053.4/464579.69=1.65
　　根据公式，得出项目收益覆盖债券本息倍数为1.65＞1.1，说明使用专项债券和专项信贷建设的项目具有较强的偿付专项债本息的能力。
　　通过以上分析可以得知，园区建设项目从财务分析方面考虑，具有一定盈利能力、偿债能力，项目的建设是可行的。
　　六、保障措施
　　1.加强组织领导。各级、各有关部门要站在全局高度，充分认识深入推进农业供给侧结构性改革、加快培育农业农村发展新动能的重要意义，处理好政府和市场关系、协调好各方面利益，建立规划落实的组织协调机制，推进规划任务的组织落实、跟踪调度、检查评估。充分发挥规划引领作用，引导各类市场主体积极参与现代高效农业建设，优化资源配置，形成强大合力。
　　2.强化政策支撑。出台农业生产功能区指导意见，明确功能区和发展区定位。推进粮食生产功能区、特色农产品优势区规划建设与城乡发展规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等衔接。完善基础设施，促进农田成方、道路成网、排灌分系、用电方便。严禁征占用功能区用地，明确到镇到村、到具体地块。开展政府购买农业社会化服务机制创新试点。发展农机作业、农田灌排、统防统治、烘干仓储等经营性服务组织，支持供销、农机等系统发挥为农服务综合平台作用，开展农业生产全程社会化服务试点。
　　3.创新财政机制。探索建立涉农资金统筹整合长效机制，按照＂大专项+任务清单＂管理模式，统筹整合涉农资金，支持产业绿色生态融合、适度规模经营、加强特色优势的发展模式。加快推进相关农业财政政策改革，贯彻落实国家农业＂三项补贴＂改革要求，按照＂财政+农业+金融＂模式，支持农业融资担保公司开展贷款担保业务。集中现代农业发展、农业耕地地力保护、农机购置补贴及深松整地等农业资金，推进支持品牌农业、农业基础科研能力提升和新型职业农民培训。统筹现代畜牧业发展资金，推进规模高效化养殖、＂粮改饲＂、畜禽养殖废弃物处理和资源化利用。
　　4.完善土地政策。积极引导推行土地股份合作、委托代理、土地托管、土地信托等方式流转土地，大力发展土地流转型、服务带动型等多形式规模经营。加强土地流转合同管理，引导流转双方签订书面流转合同。加强土地流转价格监测和指导，鼓励各区（市）适时发布土地流转指导价格。加强土地流转风险防控，强化流转土地用途监管。探索实行土地流转履约保证保险，探索建立工商资本农地租赁风险保障金制度。
　　5.强化任务落实。各相关部门要结合自身职能，强化配套措施，协同推进规划实施。各区（市）要因地制宜制定具体实施方案，确保各项目标任务落到实处。加强规划监测评估，对规划实施效果跟踪监测，结果向社会公布。制定奖惩措施，对于按期完成任务的，给予表扬和奖励；对工作不力、成效不明显的，进行问责追责。
　　6.建立监控体系。项目建设将涉及数十亿元投资资金，资金的使用效率与安全管理应事先有预案。按照资金管理的规定，相关机构应建立支付、审核、监督、核算职责相分离的工作程序和制度，逐步形成系统完善、制度健全、机制合理的项目建设资金监控体系，有效管控项目建设的支付业务风险。对于大额资金的使用，形成事前防范、事中牵制、事后监督相结合的建设资金安全机制。
　　7.加强人才建设。结合产业发展及创新能力建设，管理部门应制订人才建设规划。可按技术及操作人才、经营和管理人才、研发和创新人才三类制订近中远期的建设规划。人才规划还可以分为自我培养和对外引进两部分。进一步，根据需要和可能性，还可以按到岗和虚拟模式引进人才。通过不同的载体建设和运行，也可以培养引进或吸引不同层次的人才。如：项目及任务载体、企业及研究所载体、学校及教学载体、交易交流论坛合作载体等等。