借鉴国际经验完善商品住房预售制度

　　核心观点
　　国际各主要经济体普遍实行商品住房预售制度，但方式不尽相同，且随着市场条件的变化而不断发展完善。其中，合理的预售条件、恰当的贷款安排、完善的资金管理和完备的权益保护是预售制度的共性特征和核心机制。与国际做法相比，我国现行商品住房预售制度的四项核心机制均有待完善。在中长期，应当进一步完善四项核心机制，弱化预售制度的融资功能，回归其规避开发风险的初始属性，增强对购房者的权益保护，促进房地产业良性循环和健康发展。
　　牛三元
　　商品住房预售是指在房屋尚未完全建成并满足交付条件时，开发商即与购房者签订销售合同并收取部分购房款的行为。该制度在国际上普遍存在并不断发展演变。商品住房预售制度是房地产业循环的重要组成部分，有必要系统总结国际相关做法和借鉴，促进房地产业良性循环和健康发展。
　　商品住房预售制度在国际上普遍存在并不断发展演变
　　住房属于建造成本高、生产周期长的大型商品，开发商普遍需要在建设过程中投入大量资金并承担融资成本，一旦建成后滞销将面临较大损失。商品住房预售能有效规避开发风险，因此成为国际普遍做法。
　　许多国家和地区都有预售制度，这个制度是商品住房销售的主要形式。在美国，无论是公寓还是独栋住房销售均有较高的预售比例。1999-2021年，美国住房预售比例从75.7%先下跌至2011年的55.2%,再回升至2021年的75.2%，主要是由于国际金融危机期间房价下行，削弱了期房对购房人的吸引力。中国香港在2001年新建住房预售比例达到86%。新加坡的商品公寓和组屋都可预售，预售比例达到90%左右。俄罗斯新建商品房预售也较为普遍，2018年一季度全国预售协议达到14.7万份。在英国，预售住房被称为off-plan homes，投资者支付定金购买处于建设或规划阶段的住房，在建成后支付尾款。韩国国土海洋部于1978年颁布《住房供给条例》，其中第7和第26条规定了住房预售制度。
　　随着房地产市场不断变化，商品住房预售制度也在不断发展演变。中国香港即是一个典型例子。20世纪50年代，中国香港人口保持年均4.6%以上的增速，住房问题突出。中国香港商人霍英东首创＂楼宇分层出售+预售楼花+售楼说明书＂的方式，打破了传统房地产交易＂整栋买卖、全额付款＂的旧例。这一创新极大降低了中低收入群众的购房门槛，推动房地产市场快速发展。但此后预售制度的不完善也暴露出一系列问题。1960年大角咀富贵大厦因费用超支停工，成为首宗＂烂尾楼＂。20世纪90年代，中国香港房地产价格飙升，炒卖＂楼花＂是主要原因。2004年，中国香港均来集团的两个楼盘发生烂尾楼事件，主因是公司高层伪造付款证明挪用监管资金。几十年来，中国香港特区政府多次为预售制度打上＂补丁＂，但在金融危机等房地产市场下行期间也适当放宽预售条件来刺激市场。
　　预售和现售各有市场需求，并没有绝对的优劣。期房存在无法按时交房或者＂货不对版＂的风险，因此销售价格相对低于现房。例如，2009年新加坡期房比现房均价优惠1.7%，2000-2003年中国香港期房比现房均价优惠6.4%。在加拿大，随着项目不断推进，开发商会组织多轮预售，末轮预售价格可能比首轮高出30%。开发商通过预售提前锁定了收益，定金和阶段性预收款也为项目融资提供了保障。在房价上涨时，购房人仅支付少量定金，即可享受资产增值收益，这也是预售制度存在的根本原因。在现房销售时，项目资金回笼周期更长，开发商融资成本更高；开发商也有压缩工期的动机，并不能完全保证质量。例如，俄罗斯在2018年曾计划立法禁止预售公寓，市场机构估计可能导致开发成本增长20%，出现开发商＂扎堆＂赶在政策出台前上马项目的现象。
　　完善的商品住房预售制度具有四项核心机制
　　梳理国际商品住房预售相关做法可以看出，合理的预售条件、恰当的贷款安排、完善的资金管理和完备的权益保护是各主要经济体预售制度的共性特征和核心机制。
　　第一，合理的预售条件是预售制度的基础。
　　国际主要经济体普遍对预售标准做了规定，但时间节点和具体要求存在差异。韩国《住房供给条例》规定了三类不同工程量进度下的预售情形，对应的要求也有所不同。日本《宅地建筑物交易法》规定，在完成＂期房定金保全措施＂的前提下，获得政府部门建筑许可的期房允许交易，该措施旨在降低购房人资金风险。欧美的预售标准相对较松，如美国的住房在规划阶段即可预售，德国的开发商在项目获批后即可预售住房。中国香港预售审批的重点是开发商应证明其具备完成全部工程的资金能力，证明方式包括从银行获得工程贷款、由银行对楼盘完工提供资金担保和无担保贷款合约三种。
　　第二，恰当的贷款安排是预售制度的核心。
　　在中国内地，开发贷款申请条件与土地使用权、各类证照和自有资金比例相关，按揭贷款在预售后即可申请发放。但在国际上，开发贷款一般与预售比例挂钩，按揭贷款也在房屋交付后发放，这既有利于降低银行系统金融风险，也能有效避免开发风险被提前转嫁给消费者。
　　对开发商，开发贷款的发放和担保与预售比例直接挂钩。成功的预售是开发商获得贷款的基础。在北美，金融机构一般要求在发放开发贷款前，开发商已经预售出一定比例的房源，确保到期可有销售收入归还贷款，以降低银行的贷款风险。为避免＂炒房＂，各国通常对业主自住比例有一定要求。例如，美国公寓开发商申请开发贷款时，房利美要求已预售比例在51%-70%之间，房地美要求至少70%的单位已预售给首套或者二套的自住业主，联邦住房管理局要求预售比例达到30%。在加拿大，银行要求开发商预售公寓的60%-75%后才能获得开发贷款，且已预售公寓的全部应收房款可覆盖贷款总额的75%-80%。在韩国，开发企业需要通过建筑商提供的连带担保获得贷款，在预售率达到50%-70%后才会正式动工，此时销售回款已足够偿还银行贷款，担保方的风险得以解除。
　　对购房者，按揭贷款在房屋正式交付后才会发放。在美国，银行在政府部门对竣工房屋进行检查并发放入住证后才发放按揭贷款。在巴西，项目竣工交付后，购房者用房屋作为抵押申请银行贷款，再向开发商支付剩余的50%房款。在中国香港，按揭贷款一般在交楼前3个月开始申请。
　　第三，完善的资金管理是预售制度的关键。
　　有效的预售资金监管，是防止开发商将预售变为融资渠道并向购房者转嫁风险的关键机制。国际上预售资金管理的制度安排，可以分为＂管什么、谁来管、怎么管＂三个方面。
　　管什么：国际上预售资金监管对象主要是购房者定金和阶段性付款。在美国迈阿密，在期房规划阶段进行预订需要支付总房款10%的定金；3-6个月后获得政府施工许可即签署预售合同并再支付10%的定金；施工开始后开发商会要求支付额外10%的房款，并随工程进度一直支付到50%。在日本，购买＂公寓＂期房的购房者和开发商签署买卖合同后缴纳不超过20%的首付金，购买＂一户建＂期房的购房者和开发商签署建筑委托合同当天须缴纳35%作为首付，地基建好后还要支付35%的中间金。在韩国，签购房合同时须交10%-20%的首付，建设期间须缴纳60%的房款，可分4次或6次分期付款。
　　谁来管：国际上一般将购房者定金和阶段性付款交予第三方管理。加拿大《房地产开发和营销法》规定，预售资金必须存放在律师的信托账户或由第三方保险公司提供担保。德国《房地产经纪人和房地产开发商条例》和《德国民法典》规定开发商从买方收到的所有款项必须与自有资金严格分开，放入指定银行的特殊账户中。在中国香港，购房者预付款由律师楼指定的信托户口保管，开发商不能自由提取资金。购房者可自行聘请律师，也可选用开发商指定的律师（一般由开发商代为支付律师费用）。在新加坡，购房贷款存入贷款银行与开发商共管的账户。第三方资金监管不仅保障了购房资金的安全，也对开发商的资金使用进行了有效约束。
　　怎么管：根据工程进度向开发商分批拨付资金是普遍做法。德国《房地产经纪人和房地产开发商条例》详细规定了特定施工阶段购房款分期支付给开发商的比例。具体建设进度由工程专业人员测定。在中国香港，开发商须完成规定工序并取得＂则师（建筑师）证明书＂后，才可申请从信托户口取回建筑费。在新加坡，预售款可直接用于工程建设，按工程进度经工程测量师及律师同意后拨付。
　　第四，完备的权益保护是预售制度的保障。
　　预售制的主要风险，对购房者是房屋不能如期交付或质量不高，对开发商则是购房者放弃购买。国际上针对这些风险均有相应的制度性安排，以充分保障交易双方尤其是处于弱势地位的购房人的权益。
　　一是用定金和＂冷静期＂保护双方初始选择权。在加拿大，购房人签订预购合同后有10天的冷静期，其间开发商不得提高购买价格，也不能将房源转卖他人。在美国佛罗里达州，法律规定签署预订协议15天内允许买方以任何理由取消合同而不损失押金。定金机制也保护了开发商对销售的预期。在巴西，若购房人单方毁约，开发商一般扣除预收款的10%-30%。中国香港特区政府通过规定购买＂楼花＂的定金比例来调节市场防范投机。
　　二是加强房源信息披露以减少信息不对称。在巴西，开发商必须向政府提交项目的完整规范，包括将使用的材料和装饰的质量以及标准的详细信息。在中国香港，《一手住房物业销售条例》详细规定了开发商销售住房时必须提供哪些销售资料，明确禁止任何人作出失实陈述、传布虚假或具误导性资料以作促销。加拿大《房地产开发和营销法》规定，开发商必须在签署合同前向购房者充分披露开发信息。
　　三是构建风险分担和违约担保机制。日本《宅地建筑物交易法》规定了＂期房定金保全措施＂，签订期房交易合同时房地产商须向金融机构申请买主定金的担保或保险。在中国香港，如果开发商进度延期，购房者有权解除协议并获赔已付款项的利息损失等必要费用。美国佛罗里达州法律规定了各类购房者可以退出预售的情形，包括开发商修改公寓文件、未按时间交付房产、交付内容相比承诺存在重大差异等。
　　四是规定房屋交付后的持续保修。在加拿大，《住户保护法》规定房屋维修保险应当覆盖2年内的全屋维修、5年内的建筑围护结构维修和10年内的建筑承重结构维修费用。在中国香港，政府要求开发商在交楼后第一年内修补已建成物业的任何问题。法国民法典规定，建筑公司对非建筑主体设施，如门、窗、管道、厨卫设备等，承担2年维修责任；对于主体建筑，如地基、建筑物本身、楼梯、天花板、下水道等，必须担保10年。美国通过建筑物潜在缺陷保险（IDI）制度，强制要求开发商购买房屋质量保险。
　　完善商品住房预售制度的国际借鉴与启示
　　从各主要经济体相关做法看，商品住房作为高价值、长周期的特殊商品，预售制度的存在是必要的。与国际做法相比，我国内地预售制度在预售条件、贷款安排、资金管理和权益保护等四项关键机制上仍有待完善。在中长期，应积极完善关键机制，弱化预售制度的融资功能，回归其规避开发风险的初始属性，充分保护购房者的合法权益。
　　一是优化房地产金融支持模式，将开发贷款申请时间安排在取得预售证后，根据前期施工和预售情况综合确定开发贷款额度和利率。我国内地银行开发贷款审批看项目资本金、购地情况和＂四证＂，而国际上则普遍与预售比例直接挂钩。在房地产市场下行期间，如果预售情况不理想，国外房地产项目在规划阶段就可能因难以继续获得融资而终止，有利于银行和购房者提前规避风险。我国内地银行开发贷款在贷后管理阶段才根据销售情况安排阶段性还款，贷前风险控制不足。应通过支持房地产企业上市和再融资、保障企业债券融资等方式，持续优化房地产金融支持模式；同时将开发贷款申请时间安排在取得预售证后，将贷款额度和利率与预售情况适度挂钩，避免销售风险通过债务传导给银行体系。
　　二是探索将个人按揭贷款申请和发放时点后移至房产证办结。我国内地个人住房按揭贷款在预售后就可以申请发放，而国际通行做法是在建筑竣工交付后再由购房者申请。这一差别直接导致我国内地购房者过早介入开发商和银行的二元融资关系中，个人信用成为房企融资渠道的一部分，项目风险被转嫁给购房者。但预售合同与抵押贷款合同是独立的法律关系，以致出现楼盘烂尾后购房者还不得不继续还贷的怪象。虽然《个人贷款担保合同》中银行要求开发商为个人贷款提供阶段性担保，但临时性的项目公司以及在建工程复杂的抵押权属关系，导致房企难以有效履行担保职责。应探索交楼后再申请发放个人按揭贷款，避免房企同时获取＂开发贷+按揭贷＂而过度依赖银行融资并提前转嫁风险给购房者。
　　三是发挥第三方法律服务和监理机构在工程进度确认和预售资金出入审核的专业性。虽然我国内地多个城市早在2010年前后就出台了预售资金管理办法，但实际执行中房企通过伪造形象进度等方式套取监管资金的做法十分普遍。银行作为监管主体存在道德风险，而行政部门作为监管主体则受到专业性和服务能力限制。应借鉴中国香港等地做法，通过政府购买服务等方式，进一步发挥第三方律师事务所、监理机构等在工程进度确认、资金审核、法律纠纷解决等方面的专业性。
　　四是通过引入保险机制、建立房地产项目纠纷仲裁协调机构等方式加强对购房人权益的保护。在购房时，现行商品房预售合同中对消费者支付的定金和各类付款没有保险机制。在交房后，临时性的项目公司既难以承担违约赔偿和纠纷处理等民事责任，也无法对住房质量进行长期保障。在运营中，住房维修基金提取和使用困难，资金缺位和无效沉淀问题严重。应针对购房资金安全和质量问题引入保险机制，建立针对性的纠纷仲裁协调部门，以分散风险，充分保护购房人合法权益。
　　应当注意，在当前房地产市场下行、房企资金链紧绷态势下，短期内不宜对商品住房预售制度进行大幅调整。