穆玉苹美智库建言加强对国防供应链的监测和保护

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　　2021年4月，美国传统基金会发布报告《认识和保护美国关键国防供应链》，提出在竞争和冲突中，维护＂健全而弹性＂的国防供应链对战胜对手至关重要。报告分析了美国国防供应链存在的安全风险，并提出＂全面＂的国防供应链管理和保护举措。
　　一、美国国防供应链的脆弱性
　　报告认为，美国国防行业的供应链没有达到大国竞争环境下＂需有的安全程度＂，主要原因是经济全球化背景下美国国防供应链为降低成本而向海外转移。
　　报告列举了两个事例阐述美国国防供应链的对外依赖：一是美国曾试图禁止土耳其参与F-35联合攻击战斗机项目，但是由于该项目的某些供应依赖于土耳其的＂单源供应商＂，只得在2022年前继续向土耳其采购；二是疫情期间墨西哥关闭了承担美国国防项目的军工企业，造成美国国防项目的延误。此外报告指出，供应链的脆弱性还体现在其他更多方面，如基础设施陈旧、企业经营不善、人才短缺等，且一条国防供应链往往兼有多种脆弱性。
　　目前美国已经采取措施，如国会要求船舶部件必须从列入＂国家技术和工业基础＂的国家（美澳加英）来采购；也有议员建议强制规定重大武器项目的本土制造率。但报告认为这些措施没有触及问题根源，要么只针对个案而不能解决整体普遍问题，要么一刀切而表现为＂保护主义＂。
　　二、以＂全面＂方式确保供应链安全
　　报告认为，美国需要采取一个＂全面＂的途径来维护国防供应链的安全，通过对供应链采取监测、评估、解决相衔接的手段，在了解的基础上实施保护。
　　（一）加强国防供应链可视性
　　对国防供应链有＂清晰的认识＂和全面的了解，是解决供应链脆弱问题的前提。客户和主承包商需要能清楚地看到供应链的最底层。但目前来看，由于信息非集中维护，相关部门都只掌握有限的国防供应链信息。
　　军方项目办公室只获取供应链的风险信息。大多数军队采办部门及其项目办公室已经不具有供应链管理职能。主承包商只需向其汇报项目供应链上未解决或无法解决的风险，因此项目办公室不掌握具体项目的＂全套＂信息，无法真实掌握供应链的健康状况。
　　主承包商只了解部分层级供应链的信息。主承包商对其产品负有最终责任，因此会注重对其供应商和分包商的监督监管。但是国防产品具有复杂性，往往涉及许多层级的供应链，而主承包商只负责管理与其签署合同的第一级分包商，将更下层级的供应链管理推给了分包商。因此，主承包商通常只了解供应链的前几层。
　　国防部评估小组不能对供应链保持全面而持续的监测。国防部工业政策办公室下设评估小组，主要负责监控和评估国防供应链。其按行业指定资历丰富的技术专家，牵头评估工业行业基础的健康状况，监测脆弱和风险问题，并向国会报告，＂做了人们可能期望的努力＂。但是其方法具有＂诊断性＂，依赖于技术专家调研中收集的数据以及国防部其他机构的调研结论。供应链数据有限，且不能集中管理和存储。此外，还有两个问题削弱了对国防供应链的可视性：一是供应链上的企业不愿提供更多信息，二是即使政府如2012年开展＂逐行业逐层级＂审查，花费大量时间和资源获得了较完整的国防供应链图像，但这只是一个＂时间快照＂，随着供应链快速而不断的变化，审查结果很快就过时了。
　　因此，报告建议充分利用＂数字工具＂来安全、实时地管理国防供应链上超大量的数据，包括：将区块链技术应用于数据存储、组织、更新，以建立和维护起庞大的国防供应链数据库；将人工智能技术应用于供应链数据的处理和分析，以检测出供应链的孤源、对外依赖等风险，生成响应方案。这些新兴数字技术使提高供应链可视性成为可能。
　　（二）查摆评估国防供应链的脆弱风险点
　　收集到国防供应链数据后，需要对其进行分析，比较不同供应商和供应链的健康和安全状况，从而对存在风险、需要干预的领域或环节进行分类和排序。报告建议了三个衡量指标：
　　脆弱性和关键性。这是国防部工业政策办公室在进行工业能力风险评估时所采用的框架。＂脆弱性＂体现风险发生的概率，微观上可将企业经营状况、业务发展对政府合同的依赖度等作为指标，宏观上可将某一行业中企业数量、该行业对外依赖度等作为指标。＂关键性＂体现风险发生的后果，特别是某一能力丧失后重建的难度，其包括六个指标：对设备设施的要求、对熟练劳动力的要求、国防设计的要求、国防专用属性、重建时间、替代品的可寻性。
　　对国家安全的重要性。报告认为虽然所有军品都对国家安全很重要，但军品的重要性是有差别的，如F-35战机的一个部件的重要性要高于军靴的鞋带。而这个重要程度，要由国防部高层领导人根据国家安全和防务战略、军队的需求和面临的事态来判断。这个排序决定了从哪里入手对国防供应链采取干预措施。
　　（三）利用政策工具强化国防供应链
　　对国防供应链的监测和评估，为采取具体的强化、支持、保护等措施提供了依据。报告将美国已采取和待采取的措施分为激励措施和限制措施两类。
　　激励措施：一是直接资助能力建设。如依据《国防生产法》第三章由总统授权资助，以及通过国防部＂工业基础分析与维持＂项目的拨款，来支持企业扩大或恢复存在风险的工业基础能力，成效较好。但前者平均每年拨款6240万美元（2020财年因疫情达10亿美元），后者每年不到3000万美元（2020财年为1.04亿美元），相比有待解决的问题，经费支持力度非常有限。二是协助开拓市场。2019年创建的＂可信资本市场＂计划协助处在关键供应链上的初创企业寻找可信的资本，支持其发展，避免被对手国收购；军工企业除了可享受国家对制造业的税收优惠，还在半导体等领域享有专门的激励和支持政策。三是通过采办支持。通过签署多年采购合同、大宗采购合同，使相关供应链能长效、持续维持下去。
　　限制措施：一是限制对外采购。加大对各类国内采购限制法规，如《购买美国货法》《贝利修正案》和《2021财年国防授权法》相关条款的执行力度，督促或强制优先采购本土制造的产品。二是限制被外国收购。通过联邦采办条例和国防部的补充条例，禁止联邦政府采办对手国的某些产品和服务，并通过扩大外国投资委员会的权限，限制对手国收购美国掌握关键国防技术和制造能力的公司。
　　报告认为，这些措施对于保障美国国防供应链安全起到了很大作用，但是由于是在不同历史时期设立的，对目前形势存在诸多不适应，如对采购来源的限定没有较好地区分盟友、伙伴和竞争对手；对对手国电信设备的抵制过于一刀切；各国均在通过政府补贴大力推动行业发展，但美国仍显滞后。
　　三、几点建议
　　报告认为，政策工具的使用要充分基于对供应链的数据搜集、分析和评估，否则效果大打折扣。报告提出如下建议：
　　国会成立两党专家委员会，由国防采办、供应链管理专家组成，来制定专门的政策和机制，以提升供应链的可视性、评估水平，提出解决方案。特别注重探索数字技术在其中的应用。此外，建议增加《国防生产法》第三章的拨款额度。
　　国防部利用现有工具提高供应链的可视性。建议国防部启动试点项目，如对陆军联合轻型战车或海军的＂弗吉尼亚＂级潜艇项目，尝试利用现有工具和资源，实现在一定时间内对项目完整供应链的可视性。
　　将风险评估框架作为明确国防供应链举措的重要依据。国防部已有一个脆弱性、关键性风险评估框架，建议国会和国防部将这个框架下的调查结果，作为国会立法依据和国防部采取政策举措的依据。
　　制定精准施政的供应链回流政策。建议总统提供一个政策权限，使国防部可以对不同海外国防供应链的风险程度进行逐案判断，确定哪些必须回流，哪些可向盟国和伙伴国采购，哪些甚至可以向对手国采购。