加强转供电主体电价收费管理，亟待厘清行政执法认定问题

　　近日，国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》（国办发〔2022〕30号）， 进一步推动规范市政公用服务价外收费管理。要求加强水、电、气、热、通信、有线电视等市政公用服务价格监管，坚决制止强制捆绑搭售等行为，对实行政府定价、政府指导价的服务和收费项目一律实行清单管理。全面公示非电网直供电价格，严厉整治在电费中违规加收其他费用的行为，对符合条件的终端用户尽快实现直供到户和＂一户一表＂。
　　如何理解和认定＂全面公示非电网直供电价格，严厉整治在电费中违规加收其他费用的行为＂，成为全国广大转供电主体及转供电终端用户强烈关注的焦点。
　　2018年，《政府工作报告》要求一般工商业电价平均降低10%，国家发展改革委陆续出台了10项措施降低一般工商业电价，并特别提出 全面清理规范转供电环节不合理加价行为。
　　根据＂转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为＂认定，部分地区商业综合体、产业园区、物业、写字楼等作为转供电主体，存在不合理加价现象，导致国家多次降低一般工商业电价的措施不能得到贯彻落实，终端用户享受不到降价成果。
　　为此，国家发展改革委多次强调，对继续实行转供电的，转供电主体要将降价政策措施全部传导到终端用户。清理规范转供电环节加收的其他费用，纠正转供电主体的违规加价、不执行国家电价政策的行为。近几年来，全国各地发展改革、市场监管等部门针对转供电收费不合理加价行为制定专项整治方案，全面开展治理规范查处活动。
　　一是 要求转供电主体向所有终端用户（含转供电主体经营者办公、共用部位、共用设施设备、停车场等用电，下同）收取的电费总和，以不超过其向电网企业缴纳的总电费为限。转供电主体应按国家规定的销售电价向电网企业缴纳电费，其缴纳的电费由所有终端用户按各分表电量公平分摊。
　　二是 要求按照《物业管理条例》及物业服务收费管理办法有关规定，物业共用部位、共用设施设备的日常运行、维护费用应当通过物业费收取，转供电单位不得以用电服务费等名义向终端用户重复分摊收取。
　　三是 要求执行峰谷分时电价或随电费一并收取线损电价的地区，要进一步简化计价方式，可参照当地全年一般工商业平均电价等方式直接明确终端用户执行的具体电价标准，便于转供电主体和终端用户落实执行。
　　2021年，河南省发展改革委、省住建厅、省市场监管局印发《关于规范非电网直供电价格行为有关事项的通知》（豫发改价管〔2021〕887号），就规范非电网直供电价格行为做出规定：
　　一是明确以总表形式向电网企业申请报装、负责向终端用户供电并收费的商业综合体、产业园区、物业、写字楼等供电主体属 于非电网供电主体 ，应为终端用户、公共部位和共用设施设备用电、非电网供电主体自用电分别装表计量，按分表计量电量向终端用户收取电费，不得以电量或电费为基数向终端用户加收服务类等其他费用。非电网供电主体原则上应按我省分时电价政策，为规定范围内的终端用户安装分时计量电表。
　　二是明确非电网供电主体按规定电价标准收取电费。
　　其一要求非电网供电主体报装总表执行分时电价政策的，应对其供电的安装分时计量电表终端用户，按照我省分时电价政策规定收取电费。其中，工商业用户平段电价为非电网供电主体市场交易合同明确的购电价格（平段），峰段（含尖峰）、谷段电价按规定的浮动比例执行。
　　其二要求对安装非分时计量电表的执行单一制电价工商业终端用户，按照＂基准电价/（1－损耗率）＂收取电费。其中，基准电价为非电网供电主体向电网企业购电的平均购电价，由月度总电费和总购电量计算确定，电网企业在电费发票或缴费通知单中明确标准；损耗率（包括多级转供在内）最高不得超过10%。
　　其三要求对安装非分时计量电表的执行两部制电价工商业终端用户，按照＂电度电价＋基本电价＂收取电费。其中，电度电价按照＂基准电价/（1－损耗率）＂确定，基准电价和损耗率按上述第（二）款规定执行；基本电价按照国家和我省相关规定执行。
　　其四要求对安装非分时计量电表的居民终端用户，按照《河南省电网目录销售电价表》中终端用户对应电压等级居民合表或＂一户一表＂电价收取电费。
　　其五要求对安装非分时计量电表的农业生产终端用户，按照《河南省电网目录销售电价表》中终端用户对应电压等级农业生产电价收取电费，其中，农业灌溉用电按照我省农业水价综合改革有关规定收取费用。
　　其六要求对确不具备安装计量电表条件的终端用户，非电网直供电电费可参照用电设备功率、使用时间，在合理扣除公共部位、共用设施和配套设施用电费用后，通过协议公平约定方式向终端用户分摊；也可不单独计收电费，将相应用电成本纳入物业费、租金或公共收益等进行核算。
　　其七要求采用＂先购电、后用电＂电费收取方式的，非电网供电主体按上述类别预收电费，根据电费实际收支情况定期与终端用户进行清算，多退少补，退补周期最长不得超过12个月。
　　因为转供电收费标准计算规定存在多样化（如上至少存在七种情形），不仅需要明确以谁主导 公示非电网直供电价格，更需要明确认定转供电主体＂ 在电费中违规加收其他费用的行为＂，以及各地在执法工作中应掌握的执法原则和法律依据。
　　据悉， 河北省衡水市市场监督管理综合执法局早在 2019年9月至2020年月组织开展主城区转供电环节专项检查活动中，发挥《电力法》实用功能，确认 64 家转供电主体（物业公司、商业综合体、产业园区）存在＂在电费中加收服务费、损耗费、人工费、电损费等其他费用＂的行为，加收幅度 0.2至0.5 元 / 度，加收总额约 1650 万元。
　　该局在查处工作中，通过对转供电主体收取电费情况进行的现场检查，以及对其上游电网企业转供电销售情况、下游最终用户电费付费情况开展的外围调查， 纵观转供电主体加收费用规律，认为转供电主体都是采用＂按照用户表计电量加收其他费用＂的方式侵害用电户利益。认定转供电主体在电费中加收其他费用行为违反了《中华人民共和国电力法》第四十四条第一款＂禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行。＂之规定，构成＂在电费中加收其他费用＂的违法收费行为。
　　该局以《电力法》四十四条为依据，按照＂加收费用就是违法收费＂原则量化转供电主体的违法收费行为，根据《中华人民共和国电力法》第六十六条：＂违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条的规定，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的，由价格行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用五倍以下的罚款； 情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分＂ 之规定，在指导当事人规范自身收费行为、警告和责令其返还违法收费的基础上，取得了罚款967.3 万元的成绩。
　　综上，需要省级以上发展改革和市场监管部门进一步澄清以下法律政策问题：
　　一、《电力法》适用范围问题。
　　根据《电力法》规定及释义，本法所称电价，是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。电网销售电价应该指电网供电单位（供电公司）向直供用户的销售价格，按各省电网统一销售电价表执行。该电价是否涵盖转供电用户之间的转供电收费标准，需要进一步厘清。如果《电力法》所称的电价，不涵盖转供电用户之间的转供电收费标准，各地市场监管部门能否利用本法第四十四条＂禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行。＂的规定，来认定转供电主体在电费外加收其他费用的违规行为。
　　二、转供电收费标准属于哪种管理形式问题
　　《电力法》规定电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价实行统一政策，统一定价原则，分级管理，实行的是政府定价管理。而针对转供电主体的转供电收费标准，只明确了定价原则和办法，并没有明确定价主体和监管依据。由谁来制定非直供电价标准并进行公示，适用什么样的管理方式，是由价格主管部门实行政府定价和政府指导价管理，还是由转供电主体实行市场调节价管理，如何认定＂在电费中违规加收其他费用的行为＂，亟待上级有关部门进一步明确规定。
　　河北省衡水市市场监管局在法律政策对此问题没有明确定义之前，认为＂《电力法》和《价格法》两部法律都赋予了市场监督管理部门（原价格执法部门）行政处罚权力，依据其中任何一部法律实施行政处罚都是在履行法定职权，都不存在用法适用不适用问题。＂但该局恰恰忽略了《价格法》和《电力法》的适用对象问题，一味认为＂在查处转供电主体＂加收费用＂ 时《电力法》优于《价格法》，《电力法》调整对象是＂在电费中加收其他费用＂，属于＂专款专用＂型法律，比较好用。而《价格法》调整对象是＂商品价格 + 服务价格＂，用其来解决＂在电费中加收其他费用＂有点牵强，也不好用＂。这种观点和执法行为是不严谨的，也是执法行为过当的表现。
　　三、根据国家现行电网销售电价管理模式及对转供电收费标准的制定要求，结合不同转供电主体的性质及供电方式，认定非电网直供电价标准及＂电费中加收其他费用行为＂，不能生硬套用《电力法》《价格法》规定，应该遵循现行政策规定。
　　根据《国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（发改价格〔2021〕1439号），为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快推进电价市场化改革，完善主要由市场决定电价的机制，保障电力安全稳定供应，按照电力体制改革＂管住中间、放开两头＂总体要求，有序放开全部燃煤发电电量上网电价。
　　要求 各地有序推动工商业用户全部进入电力市场，按照市场价格购电，取消工商业目录销售电价。已参与市场交易、改为电网企业代理购电的用户，其价格按电网企业代理其他用户购电价格的1.5倍执行。各地要严格按照国家相关政策要求推进电力市场建设、制定并不断完善市场交易规则，对电力用户和发电企业进入电力市场不得设置不合理门槛，不得组织开展电力专场交易，对市场交易电价在规定范围内的合理浮动不得进行干预，保障市场交易公平、公正、公开。
　　对于非电网转供电主体来讲，其本质是参与电力市场交易的用户。其购进电量电价与转供电量电价都是随行就市，并不属于政府定价或政府指导价管理。其转供电收费标准只能实行行业自律管理，也就是市场调节价管理。前提是，在制定转供电收费标准时，必须符合现行管理规定和要求。
　　按照《供电营业规则》规定＂供电企业与委托转供户（以下简称转供户）应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议。＂
　　＂转供区域内的用户（以下简称为转供户），视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直供户的规定办理。向被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊入被转供户用电量中。在计算转供户用电量、最大需量及功率因数调整电费时，应扣除被转供户、公用线路与变压器消耗的有功、无功电量。委托的费用，按委托的业务项目的多少，由双方协商确定＂。
　　国家有关部门亟待厘清电网与转供电主体相应权利与义务关系，如果认可转供电主体的转供电属于合法行为，电网企业是否应该向转供电主体支付转供费用，藉此减轻转供电主体高低压变损和低压线路损失，直至电网对符合条件的终端用户尽快实现直供到户和＂一户一表＂，杜绝转供电主体在电价外加收不合理的其他费用。
　　四、建议
　　市场监管部门在监管转供电主体电价收费行为时，要避免生搬硬套法律法规，应结合实际对照现行政策规定执行。
　　河北省根据省物价局《关于完善转供电环节电价政策有关事项的通知》（冀价管〔2018〕 100号）规定，＂ 商业综合体、产业园区、物业和写字楼等转供电主体相关共用设施用电、损耗及人工费、修理费、折旧费等可通过租金、物业费、服务费等方式协商解决，不得由分表用户按各分表电量分摊和随电费征收＂，以合同或者协议的形式与终端用户协商解决＂合理费用＂问题。
　　河南省明确规定＂不得以电量或电费为基数向终端用户加收服务类等其他费用＂，但没有明确哪些费用属于＂服务类等其他费用＂，对＂加收＂的具体表现形式也没有具体定义，各地执法部门及转供电主体在实际工作中无所遵从。
　　建议各省市在贯彻落实《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》具体实施方案中，能够进一步明确。